המשנה לנשיא ת' אור:

 

1.        בפנינו שש עתירות שעניינן ההחלטה של הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן: הממונה על השכר) ושל נציב שירות המדינה, שלא להעניק אישורי שקילות לבוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה בישראל (להלן: הנציגות או נציגות אוניברסיטת לטביה) שטרם קיבלו אישורי שקילות וכן לשלול את אישורי השקילות שהוענקו בעבר לבוגרי הנציגות. משמעות "אישורי שקילות" אלה, היא כי התארים שניתנו על ידי הנציגות שקולים לתארים מקבילים ממוסדות ישראליים מוכרים, ככל שהדבר נוגע לדירוג השכר והטבות אחרות של עובדים בשירות המדינה. הערכת שקילות כאמור, נעשתה על ידי הגף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל שליד משרד החינוך (המשיב 4 בבג"צ 3487/03, להלן: וועדת השקילות או הגף להערכת תארים), לבקשתו של כל פונה, באופן אישי. אישורים אלה זיכו את בוגרי הנציגות, שהם עובדים בשירות המדינה, בהטבות שונות הכוללות הטבות בתנאי הדרוג והשכר. משום שתנאי שכרם של אנשי צה"ל, המשטרה והשב"ס מוצמדים, מכוח החלטות ממשלה, לתנאי שכרם של עובדי המדינה וכך גם הדירוגים המקצועיים שלהם, זיכו אישורי השקילות גם את אלה בהטבות כאמור. להלן כשנתייחס לעובדי המדינה, תהייה הכוונה גם לאנשי צה"ל, המשטרה והשב"ס.

 

העובדות וההליכים

 

2.        עם פתיחת שוק ההשכלה הגבוהה לתחרות, נפתחו בארץ מוסדות אקדמיים רבים ביניהם גם שלוחות ונציגויות של מוסדות אקדמיים זרים. נציגות אוניברסיטת לטביה פעלה בישראל כנציגות של אוניברסיטה זרה בשיטת הלמידה מרחוק, החל משנת 1996. האישור שניתן לה היה ללימודי תואר שני במינהל עסקים, בחינוך ובמדעי ההתנהגות, בהתאם לאישור פעולה שניתן לה על ידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן: המל"ג) בפברואר 1998, נכנס לתוקפו תיקון 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, תשי"ח-1958 (להלן: תיקון 11 לחוק), אשר קבע כי כל נציגות של אוניברסיטה זרה המקיימת פעילות הוראה כשלוחה, מחויבת לקבל רישיון או היתר לפעול כאמור מאת המועצה להשכלה גבוהה. כאמור, במועד זה היה בידה של הנציגות אישור פעולה  ללימודים בשיטת ה"למידה מרחוק" שניתן לה מאת המל"ג ומשרד החינוך. יש לציין, כי היתר לפעולה בשיטה של "למידה מרחוק" אינו מהווה היתר לפעול כשלוחה. שיטת הלמידה מרחוק מותנית בכך שהלמידה הינה בדרך של עבודה עצמית מול מוסד האם. ביום 2.3.98 קיבלה הנציגות ממשרד החינוך אישור לפעולה בשיטת "למידה מרחוק" ללימודי תואר ראשון בחינוך, במינהל עסקים, במדעי ההתנהגות, באיכות הסביבה ובמינהל ציבורי.

 

           בעקבות התיקון האמור, הגישה אוניברסיטת לטביה באמצעות הנציגות בקשה לקבלת רשיון לפעול כשלוחה, אולם לא ניתנה כל החלטה בעניינה עד נובמבר 1999. בחודש זה חזרה בה הנציגות מבקשתה. התוצאה היא, שעד למועד זה האישור שהיה בידי הנציגות ללימודים היה בשיטת למידה מרחוק. המועצה להשכלה גבוהה פרסמה רשימה של שלוחות ונציגויות זרות וביניהן נציגות אוניברסיטת לטביה, עליהן נאסר לרשום סטודנטים חדשים החל מיום 21.11.99. כל שהיתה הנציגות רשאית לעשות מתאריך זה, היה לאפשר את הלימודים בין כתליה למי שנרשמו ללימודים בשיטת "למידה מרחוק" לפני תאריך זה.

 

3.        מיום הקמת הנציגות, ביקשו בוגרי הנציגות וקיבלו "אישורי שקילות" מוועדת השקילות, לצורך מימוש הטבות השכר והאחרות אשר מוקנות להם כעובדי מדינה בעלי תואר אקדמי. הטבות אלה כללו: רמת שכר גבוהה יותר, גמול השתלמות, תשלום ותק מואץ לבעלי תואר שני מאוניברסיטת לטביה, גמול כפל תואר לעובדי הוראה וכן הטבות כספיות אחרות, שהיו זכאים להם הבוגרים כבעלי תואר אקדמי אשר שקילותו אושרה. בנוסף, נחשבו בוגרי אוניברסיטת לטביה, אשר שקילות התואר שבידיהם הוכרה, כבעלי תואר אקדמי לצורך עמידה בתנאי מכרזים בשירות המדינה.

 

4.        החל מחודש יוני 2001, הוקפא הטיפול בבקשות לאישור שקילות אשר הוגשו לוועדת השקילות על ידי בוגרי הנציגות. בדיעבד נודע לעותרים, תלמידי ובוגרי הנציגות, כי בשל חקירת המשטרה בנושא פעילותה של נציגות אוניברסיטת לטביה, הורתה פרקליטות המדינה, על דעת נציבות שירות המדינה, להקפיא את בדיקת הזכאות לקבלת אישורי שקילות. שלוש עתירות (העתירות בבג"צ 478/02, בבג"צ 4512/02 ובבג"צ 4569/02 - להלן: העתירות המקוריות) הוגשו על ידי בוגרי הנציגות, שהם שוטרים, אנשי שב"ס ואנשי צבא קבע, כנגד החלטת ההקפאה. בהחלטה שנתקבלה בעתירות אלה, נקבע כי על המשיבים לעתירות - ועדת השקילות, משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר, המשרד לביטחון פנים ופרקליטות המדינה - לקבל החלטה סופית בעניינם של העותרים עד ליום 1.10.02. ביום 1.10.02, במסגרת הדיון בעתירות המקוריות, נמסרה הודעה לבית המשפט בה הודיעו משיבים אלה כי לא תוכר עוד שקילותם של תארים של נציגות אוניברסיטת לטביה לתואר ישראלי מוכר וכי ייבנה מודל שיאפשר לבוגרים להוכיח את הזכאות לקבלת הטבות שכר, בכפוף למתן זכות שימוע.

 

5.        ביום 20.3.03 נתקבלה על ידי נציב שירות המדינה ביחד עם הממונה על השכר ההחלטה הסופית שלא להעניק אישורי שקילות לבוגרי הנציגות שטרם קיבלו אישורי שקילות ולשלול את אישורי השקילות שהוענקו בעבר לחלק מבוגרי הנציגות (להלן: ההחלטה הסופית). משמעותה של שלילת אישורי השקילות היא הפסקת תשלום הטבות השכר שניתנו מכוחם. כן נקבע, כי בוגר הנציגות לא ייחשב כבעל תואר אקדמי לעניין עמידה בתנאי מכרז בשירות המדינה הדורש השכלה אקדמית.

 

           בהחלטה הסופית מפורטות שלוש חלופות שתעמודנה בפני בוגרי הנציגות, אשר אין לגביהם ראיות על כך שהשיגו את התואר בדרך בלתי חוקית או בלתי כשרה. האפשרות הראשונה היא עמידה בבחינה בתחום הלימודים שנלמד בנציגות והצלחה בה, כתנאי להמשך קבלת הטבות השכר. יודגש כי עמידה בהצלחה בבחינה תזכה את הבוגר בהטבות שכר בלבד, אך לא באישור שקילות אשר מקנה זכויות גם במסגרת קידום בתפקיד ובמסגרת עמידה במכרזים. האפשרות השנייה, היא תשלום סכום חד פעמי על ידי המדינה לבוגר בגובה 100% משכר הלימוד השנתי הנהוג באוניברסיטאות עבור כל שנת לימוד אקדמית שנלמדה על ידי הבוגר או בגובה שכר הלימוד החלקי ששילם הסטודנט בניכוי הטבות השכר שקיבל ממעסיקו. האפשרות השלישית, הנה תוספת שכר אישית בשווי 20% מהתוספת לה היה זכאי כל בוגר במועד קבלת התואר, אילו היה התואר שקול לתואר ישראלי מוכר או 2% מהשכר לשעה לו זכאי הבוגר באותו מועד, הגבוה מבין השניים. התנאי למימוש כל אחת מהחלופות הוא חתימה על כתב ויתור על כל זכות או טענה כלפי מי מרשויות המדינה. האפשרות למימוש החלופות השנייה והשלישית עומדת גם למי שניגש למבחן ונכשל בו. עוד נקבע בהחלטה הסופית, כי בכל הנוגע לבוגרי הנציגות שיש נגדם ראיות לכאורה כי השיגו את התואר שלא כדין או בדרך לא כשרה, יופסקו ההטבות שניתנות להם ולא תעמוד להם הזכות לבחור באחת מהחלופות המוצעות לעיל.

 

6.        ביום 30.3.03 התקיים דיון נוסף בעתירות המקוריות. לאור ההחלטה הסופית שנתקבלה, נקבע בפסק הדין בין היתר, כך: "מן הראוי כי העותרים יגישו עתירה חדשה בעניין נשוא הבקשות שלפנינו. כפי שציינו בעל-פה - ובהסכמת בא כוח המדינה - יוצא בעתירה (חדשה) זו צו-על-תנאי והן תקבענה במהירות לדיון ולהכרעה". כך, ביום 15.4.03 הוצא צו על תנאי בבג"צ 3487/03 ובבג"צ 3459/03, שהם גלגוליה של העתירה המקורית. ביום 24.4.03 הוצא צו על תנאי בבג"צ 3616/03. ביום 15.2.03 הוצא צו על תנאי בבג"צ 3379/03. הדיון התנהל במאוחד בארבע עתירות אלה ובעתירות בבג"צ 5102/03 ובבג"צ 5715/03, אשר נדונו אף הן כאילו הוצא בהן צו על תנאי.

 

           בהמשך ההליכים, הוצא על ידנו ביום 31.7.03 צו ביניים בשש העתירות לעיכוב ביצוע ההחלטה הסופית לגבי שלילת השקילות מבוגרי הנציגות אשר קיבלו בעבר אישור כאמור. עיכוב הביצוע הנו לעניין הטבות השכר בלבד (להבדיל מעניין הקידום וההשתתפות במכרזים). המחלוקת בין בעלי הדין היא בשאלת תקפות וחוקיות ההחלטה הסופית.

 

בעלי הדין וטענותיהם

 

7.        העותרים בבג"צ 3379/03 הנם 373 משרתי קבע בצה"ל, קצינים בדרגות בינוניות ונגדים בחילות האוויר והשדה בצה"ל, אשר סיימו את לימודיהם בנציגות לטביה, קיבלו תארים אקדמיים של אוניברסיטת לטביה והגישו בקשה לקבלת אישור שקילות. העותרים בבג"צ 3487/03 הנם 537 שוטרים וסוהרים במשטרת ישראל ושירות בתי הסוהר. בבג"צ 3616/03 העותרת הראשונה הנה האיגוד הארצי לקידום מעמד השוטר והסוהר והעותרים האחרים הנם אנשי משטרה שקיבלו כולם תואר אקדמי של אוניברסיטת לטביה. העותרים בבג"צ 5162/03 הנם 4 אנשי משטרה ושב"ס, אשר למדו בנציגות לתואר שני במנהל עסקים בשנים 1999-1998. כולם בוגרי תואר ראשון באוניברסיטאות ישראליות מוכרות. העותרים בבג"צ 5715/03 הנם 57 אנשים המשרתים שירות קבע בצה"ל. העותרת בבג"צ 3459/03 היא מודום ייעוץ והכוונה בע"מ (להלן: מודום), נציגת אוניברסיטת לטביה בישראל.

 

           המשיבים בשש העתירות הנם הממונה על השכר ונציב שירות המדינה, אשר היו שניהם שותפים לקבלת ההחלטה הסופית, וכן פרקליטת המדינה (להלן יקראו שלושתם: המשיבים); הגף להערכת תארים (ועדת השקילות) שהוא, כאמור, הגורם המוסמך להעריך תארים הניתנים על ידי שלוחות ונציגויות של אוניברסיטאות זרות כתארים שקולים לאלו הניתנים על ידי מוסדות אקדמיים ישראלים, לצורך דירוג שכר. המשיבים בבג"צ 3616/03 ובבג"צ 3487/03 הנם גם משטרת ישראל והשב"ס, מעסיקיהם של העותרים והמשרד לביטחון פנים, המשרד הממשלתי החולש על גופים אלה.

 

8.        העותרים טוענים בפנינו טענות רבות כנגד תקינות הליך קבלת ההחלטה הסופית וכנגד תוכנה. להלן, יובאו עיקרי הטענות. לטענת העותרים, ההחלטה הסופית אינה מבוססת על תשתית עובדתית מספקת ועל בדיקה עניינית הוגנת ושיטתית של העובדות. לטענתם, אין יסוד לקביעה כי הנציגות פעלה כ"תעשיה של מכירת תארים", כגירסת חלק מן המשיבים. בנוסף, הם טוענים כי ההחלטה הסופית התקבלה תוך פגיעה בכללי הצדק הטבעי, כיוון שלעותרים לא ניתנה זכות שימוע אמיתית בטרם נתקבלה ההחלטה הסופית ונשללה מהם זכות העיון בחומר הראיות הרלוונטי. לגופה של ההחלטה, העותרים טוענים כי ההחלטה מבוססת על שיקולים זרים, פסולים ובלתי רלוונטיים, וכי המדינה השתמשה בפרשה כאמתלה להשתחררות מעולן הכספי של התחייבויותיה להעניק לבוגרי אוניברסיטת לטביה אישורי שקילות. עוד טוענים העותרים, כי ההחלטה מהווה הפרת הבטחה שלטונית. הסטודנטים נרשמו ללימודים בעידוד מקום עבודתם, הם הסתמכו בתום לב ובאורח סביר ולגיטימי על מדיניות מוצהרת ושינו מצבם לרעה, בהשקיעם ממון רב, מאמץ וזמן. לגישת העותרים, לא הוכח קיומו של צידוק ממשי לחזור מהבטחה זו. העותרים מדגישים, כי ההחלטה פוגעת באופן רטרואקטיבי בזכויותיהם המוקנות של מי שמוחזקים בחזקת זכאים לבדיקה עניינית של זכותם לקבל אישורי שקילות. ההחלטה מבטלת בדיעבד את ההכרה בתארים שכבר נשקלו, ואילו לגבי אלה שטרם נשקלו, מדובר בפגיעה בדיעבד באינטרסים ובציפיות לזכות בתוספת משמעותית לשכר, בהתאם לנהלים שהיו מקובלים עד למועד הקפאת הנפקת האישורים ובהסתמך על הבטחות ומצגי המשיבים.

 

           לגישת העותרים, ההחלטה הסופית אינה סבירה ואינה מידתית. המדובר בהחלטה גורפת הנשענת על ראיות שהצטברו כנגד מעטים בלבד מבין בוגרי האוניברסיטה בישראל. עוד טוענים העותרים כי ההחלטה פוגעת בזכויותיהם לקניין ולכבוד ובשמם הטוב.

 

9.        המשיבים טוענים בפנינו, כי ההחלטה הסופית התקבלה נוכח ממצאיה של חקירת משטרה מורכבת ורחבת היקף (החקירות נערכו הן על ידי המשטרה, הן על ידי המחלקה לחקירת שוטרים שבפרקליטות המדינה והן על ידי המשטרה הצבאית. כשאזכיר להלן את חקירות המשטרה, תהייה הכוונה לחקירה על ידי שלושת גופי חקירה אלה). על פי ממצאים אלה, הנציגות התנהלה באי תקינות כללית, תוך קיומה של "תעשיית תארים" אשר התקבלו במרמה (לפירוט הטענות בעניין זה, ראו להלן בפסקה 20). המשיבים מבהירים כי ההחלטה נתקבלה לאחר שנערך שימוע לגורמים שונים המייצגים את בוגרי הנציגות וכי הוזמנו לשימוע הארגונים המקצועיים הרלוונטיים, באי כוחם של העותרים וגופים מייצגים אחרים. לגישת המשיבים, לא הופרה כל זכות עיון של העותרים. חלק נכבד מהחומר שעמד בבסיס ההחלטה, אשר העיון בו לא אופשר, הינו חומר חקירה בהליך פלילי, בו טרם הוגשו כתבי אישום, וככזה מדובר בחומר שאינו פתוח לעיון הציבור ולא קיימת לגביו זכות עיון.

 

           המשיבים מבקשים להבהיר, כי לא מדובר בהפרת הבטחה מנהלית משום שלא הובטחה כל הכרה בשקילות התארים המוענקים על ידי הנציגות. לטענתם, ההתחייבות שניתנה התמצתה בכך שאם תאושר שקילות התואר, יזכו העותרים להטבות הניתנות בגין תארים אקדמיים.

 

           לעניין הטענה בדבר היותה של ההחלטה הסופית רטרואקטיבית, טוענים המשיבים כי לא מדובר בהחלטה רטרואקטיבית שכן אישורי השקילות והטבות השכר שבצדן, נשללים מכאן ולהבא והטבות שכר שכבר שולמו למי שקיבלו בעבר אישורי שקילות, לא תיגבנה חזרה. כך, גם כל ההישגים שהושגו בעקבות התואר, לרבות זכייה במשרה שבה נדרש תואר אקדמי, נותרים על כנם. באשר לטענה כי ההחלטה פוגעת באופן רטרואקטיבי באלה שטרם קיבלו אישורי שקילות לנוכח הבטחות ומצגי המשיבים, הרי שלגישת המשיבים, העותרים לא הצביעו על המקור ל"זכותם הקנויה" בהסכמי העבודה הרלוונטיים. עוד טוענים המשיבים, כי אפילו מדובר היה בהחלטה רטרואקטיבית, הרי שאין בכך כדי לפסול אותה ולאיין את תוקפה בשל עמידתה בכל כללי המשפט המינהלי, לרבות במבחן הסבירות ובמבחן המידתיות.

 

           המשיבים מבקשים להדגיש בפנינו, כי ההחלטה ניתנה בסמכות. לגישתם, היות ומדובר במישור של יחסי עבודה, לממונה על השכר ולנציב שירות המדינה הסמכות לייצג את הממשלה בין על-פי סעיף 6(ב) לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951, ובין מכוח הסמכות השיורית של הממשלה, על-פי סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה.

 

           עוד מבקשים המשיבים להדגיש, כי ההחלטה שנתקבלה מבטאת איזון ראוי ונכון בין ממצאי חקירת המשטרה לבין ציפיותיהם של העותרים לקבל הטבות שכר בגין אותם תארים. מכל מקום, טוענים המשיבים, בדיקה פרטנית ביחס ל-6,500 בוגרים אינה מעשית ואף אינה נדרשת לאור הממצאים החמורים שנתגלו בפרשה. לסיום, טוענים המשיבים, כי ההחלטה הסופית לא רק שהינה סבירה, אלא שהיא גם מנעה נזק בלתי הפיך לשירות הציבורי, לאמון בו ואף לקופה הציבורית. באשר לטענת העותרים בדבר פגיעה בזכויות יסוד שלהם, טוענים המשיבים, שזכויות אלה אינן זכויות מוחלטות ויש לאזנן אל מול זכויות ואינטרסים מוצדקים אחרים.

 

10.      בטרם אפנה לבחון את טענות הצדדים, מתבקשת הערה לעניין הסמכות לדון בעתירות שבפנינו. עניינן של העתירות הוא ביחסי העבודה שבין הצדדים להן - עובדים בשירות המדינה, המשטרה, הצבא והשב"ס, מצד אחד, והמעסיקים הציבוריים, מצד שני. ככאלה, נתונה סמכות השיפוט בהן לבתי הדין לעבודה (סעיף 24 (א) (1) לחוק בתי הדין לעבודה, התשכ"ט-1969). עם זאת, גם לבית משפט זה סמכות לדון בהן, והוא לא יימנע מכך במקרים חריגים המתאימים לכך. לאור מהות טענות בעלי הדין בעתירות, השאלות בעלות החשיבות הציבורית הרבה המתעוררות בהן וההשלכות רחבות ההיקף של ההחלטה בעתירות, ולאור הסכמתם של הצדדים לכך שהדיון יתקיים בפני בית משפט זה, החלטנו לדון בעתירות (וראו גם: בג"צ 6163/92 יואל אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז (2); בג"צ 2513/92 אילן חדד נ' מועצה מקומית רמת השרון, פ"ד מז(2), 293).

 

ועדת השקילות

 

11.      הסכסוך נשוא העתירות הנו סכסוך הנוגע ליחסי עבודה בין המעסיק הציבורי לבין העובדים בשירות הציבורי - עובדי מדינה, חיילי צה"ל, שוטרי משטרת ישראל וסוהרים (להלן יקרא כל אחד מאלה: העובד). הסכסוך נעוץ באחד מתנאי העבודה, על פיו הותנה שקבלת תואר אקדמי יהיה בו להקנות טובות הנאה לעובד.

 

12.      מזה שנים רבות נוקטת נציבות שירות המדינה במדיניות שמטרתה לעודד את עובדי שירות המדינה ללמוד במוסדות להשכלה גבוהה. פעולת נציבות שירות המדינה מכוונת "להעלאת אחוז בעלי ההשכלה הגבוהה בקרב עובדי המדינה, כחלק ממדיניותו המוצהרת של המעסיק הציבורי בדבר 'אקדמיזציה של השירות'. בבסיס פעילות זו מצוייה הנחת היסוד, כי ישנו מתאם מסויים בין רמת השכלתו של העובד או המועמד לתפקיד לבין ערך התפוקה שלו" (פיסקה 12 לתצהיר מטעם המשיבים). על רקע זה, הונהגו במסגרת הסכמי העבודה הטבות כספיות וכן הטבות שעניינן דירוג וקידום לעובדי המדינה בעלי תואר אקדמי ראשון, שני או שלישי. במשך השנים, ובמיוחד לאור גלי העלייה ארצה בתחילת שנות השבעים, התעורר הצורך להעריך, לעניין הטבות אלה, את התארים האקדמיים המוענקים על ידי מוסדות אקדמיים בחו"ל בהשוואה לתארים אקדמיים אשר מוענקים בארץ. על רקע זה, נחתם ביום 5.7.1973 הסכם קיבוצי בין המדינה ומעסיקים ציבוריים נוספים לבין ההסתדרות הכללית והסתדרות האקדמיים במדעי החברה והרוח. ההסכם כולל הוראה שעניינה שקילת תארים שניים ושלישיים שנתקבלו במוסדות זרים, לצורך הטבות השכר וההטבות האחרות לעובדי המדינה. בהוראה נקבע כי במקרה של ספק אם תוארו של עובד בשירות המדינה הנו שווה ערך לתואר ממוסד ישראלי מוכר, תוכרע השאלה על ידי המזכירות האקדמית של האוניברסיטה העברית בירושלים. במועד מאוחר יותר, בהסכם קיבוצי מיום 10.6.1977, נקבע כך:

 

"במקרה של ספק, אם תוארו של עובד, שניתן בחו"ל הוא שווה ערך לתואר שניתן בישראל, יוכרע הדבר ע"י הלישכה להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל, שליד משרד החינוך, או ע"י גוף אחר, אם יקבע למטרה זו על ידי הרשויות המוסמכות" (סעיף 9(א) (4) להסכם).

 

 

           הסכמה זו מצאה ביטוי גם בתקנון שירות המדינה (התקשי"ר). וכך נאמר בסיפא של פסקאות 24.292, 24.293 ו-24.294:

 

"במקרה של ספק אם תוארו האקדמי של עובד הוא שווה ערך, יוכרע הדבר על ידי הועדה להערכת תארים ודיפלומות אקדמיים שמחוץ לארץ שליד משרד החינוך (למעט לימודי תעודה)".

 

 

           ההוראות הרלוונטיות בהסכם הקיבוצי ובתקשי"ר עוסקות בשקילותם של תארים שניים ושלישיים בהנדסה, במשפטים ובמדעי החברה והרוח. עם זאת, במשך השנים התפתחה פרקטיקה מוסכמת לפיה גם בעלי תואר ראשון נדרשים לאישור שקילות מטעם ועדת השקילות, לשם קביעת זכאותם להטבות שמקנה תואר בוגר אקדמי, ואין מחלוקת בין בעלי הדין בפנינו, שאישור השקילות הנו הכרחי גם לגבי תואר זה כמו לגבי אישור שקילות של תואר שני ותואר שלישי. ואלה הדברים אשר נאמרו לעניין זה, על ידי המשיבים:

 

"עוד יצוין, כי אף שהוראות התקשי"ר שלעיל, חלות, באופן פורמלי על שלושה דירוגים אקדמיים בלבד (דירוג מהנדסים, דירוג משפטנים, ודירוג מדעי החברה והרוח), ואף שהוראות ההסכם הקיבוצי האמור מתייחסות לעובדים בעלי תואר שני ושלישי בלבד, במהלך השנים התרחבה היריעה, מעבר לגבולות ההסכם הקיבוצי והתפתחה פרקטיקה, לפיה גם עובדים בעלי תואר ראשון או עובדים שאינם מועסקים בדירוג אקדמי, פונים אל הוועדה להערכת תארים לשם קבלת אישור על שקילותו של תואר זר לתואר ישראלי מוכר לצורך דירוג בשכר" (עמוד 9 לכתב תשובת המשיבים).

 

 

13.      תפקידה של וועדת השקילות ונפקות החלטותיה נדונו בעבר על ידי בית משפט זה. השופט אנגלרד עמד על כך בבג"צ 6977/98 השכלה ותואר בע"מ נ' שר החינוך והתרבות, (תק-על 99(4), 19, 20):

 

"במטרה לברר את טיב התארים הזרים מבחינת שקילותם לתארים בישראל, הקימה נציבות שירות המדינה בשנת 1973 את הוועדה הנזכרת. ועדה זו פועלת זה שנים רבות, כשמטרתה הבלעדית היא בחינת התארים הזרים לצורך הכרתם במסגרת תנאי התעסוקה הנזכרים. כלומר, אין לוועדה מעמד כלשהו בהכרת התארים במישורים אחרים. כך, להכרת הוועדה אין כל משמעות בתחום האקדמי במובן הצר (כגון לימודי המשך באוניברסיטה) או בתחום העיסוק המקצועי המותנה בקיום תארים כלשהם.

 

כאמור, בשנים האחרונות חלו שינויים מהפכניים בתחום ההשכלה הגבוהה בעקבות הפרטתה והתרחבות הפעילות של מוסדות פרטיים זרים בישראל מתוך מטרות מסחריות. אין להתפלא אפוא שידי הוועדה מלאו עבודה ... ייאמר מיד, כי יש חשיבות גדולה לפעילותה של הוועדה, שאמנם אינה רשות סטטוטורית, אך מפעילה סמכות מנהלית כ'גוף לווייני'".

 

 

14.      יוצא, שוועדת השקילות הנה גוף חיצוני ומקצועי אשר הוקם מכוח הסכמת הצדדים להסכם הקיבוצי, במטרה להעריך את שקילותם של התארים שניתנו במוסדות זרים לתארים שניתנו במוסדות ישראלים מוכרים. על מעמדה ותפקידה של ועדת השקילות נאמר בתשובת המשיבים לעתירות:

 

"נמצאנו למדים איפוא, כי במסגרת יחסי העבודה הקיימים ביניהם, הסכימו המעסיקים הציבוריים וארגוני העובדים במגזר הציבורי על זהותו של גוף חיצוני שיעסוק עבורם בהערכת תארים שניתנו במוסדות זרים.

 

יצוין, כי כעניין שבשגרה, הסכמים קיבוציים קובעים מסגרת למתן תוספות שכר והטבות בגין עבודה, אולם מותירים את הבחינה הפרטנית לעמידה בתנאי ההסכם בידי מנגנון חיצוני, היונק את עצם סמכותו לפעול מההסכם הקיבוצי. משכך זכותו של כל עובד ועובד כפרט להנות מפירות ההסכם הקיבוצי אינה משתכללת אלא רק לאחר שהוא עומד בבחינה שמתבצעת על-ידי המנגנון החיצוני, המשמש לעניין זה כלי בידי המעסיק" (פיסקה 21 לתשובת המשיבים וכן בפסקאות 46, 105, 127 ו-150).

 

 

           מכאן, שכל עובד המבקש שיוכר כבעל תואר אקדמי שקול, כדי שתואר זה יביא להטבות שכר ואחרות המקובלות לגבי בעלי תארים אקדמיים מוכרים, נדרש לפנות אל ועדת השקילות. בחינת הזכאות לקבל אישור שקילות היא אינדבידואלית. הוועדה בוחנת את עמידתו של כל פונה אליה בדרישות האוניברסיטה הזרה בה למד. כפי שהובהר בתשובת המשיבים, ועדת השקילות נהגה לאשר שקילות תארים בהתקיים שני תנאים: האחד, שהמוסד בו למד המבקש הנו מוכר על ידי המדינה שבה הוא פועל כמוסד המוסמך ליתן תארים אקדמיים. והתנאי הנוסף, שהמבקש הציג מסמכים המעידים כי עמד בדרישות אותו המוסד (דרך עבודה זו של הוועדה מצאה ביטוי גם בעב' 1747/02 (ירושלים) איגור סומרוקוב נ' משרד החינוך (עבודה אזורי, כרך יג' 133)). תנאים אלה לאישור התואר אשר נהגו על ידי הוועדה לגבי כלל התארים הזרים שהתבקשה שקילותם, והעובדה שהאישור התבסס, ככלל, על התקיימותם של שני תנאים אלה בלבד, היתה ידועה למשיבים.

 

ה"החלטה הסופית" - העילה לקבלתה

 

15.      ראינו שהזכות להטבות להן זכאים עובדי המדינה בגין היותם בעלי תואר אקדמי (להלן: ההטבות) מעוגנת בהסכם העבודה אשר בינם לבין המעסיקה - המדינה. המדינה החליטה לבטל את תחולתו של תנאי זה בהסכם לגבי בוגרי הנציגות, על יסוד הטענה שתואר אקדמי של אוניברסיטת לטביה אינו שקול ולא יוכר כשקול לתואר אקדמי לעניין הזכאות להטבות שכר ואחרות של עובדי המדינה. ההסבר מטעם המדינה לצעד זה הוא, שהזכאות להטבות כאמור מבוססת על כך שאדם רכש השכלה גבוהה והתואר האקדמי מלמד על כך. לפיכך, אם מתברר שהתואר האקדמי אינו משקף לימודים אקדמיים אמיתיים, שוב אין לראות בו כמצדיק את מתן ההטבות. על המדינה, כנאמן הציבור, למנוע תשלום כספי ציבור בנסיבות כאלה בהן, למעשה, לא מתקבלת ה"תמורה" החוזית המוסכמת (תואר אקדמי "אמיתי") כנגד הענקת הטבות השכר והאחרות על פי ההסכמים המחייבים. עמדה זו של המדינה, על פיה תארי אוניברסיטת לטביה אינם מספקים את התמורה המוסכמת ועל כן לא זכאים בעלי תארים אלה להטבות, שזורה לאורך כל כתב התשובה מטעם המשיבים.

 

           כך, בפיסקה 108 של התשובה:

 

"משנמצא, כי התארים שהוענקו על ידי אוניברסיטת לטביה באמצעות השלוחה בישראל אינם יכולי להיחשב כתארים אקדמיים שבכוחם לזכות את בעליהם בהטבות שכר, שומה היה על המדינה כבעלת ההסכם המופקדת על תשלומי אותן הטבות, לבחון כיצד תתמודד עם 'כשלון התמורה' והיא לא יכולה היתה להמשיך ולשלם לעובדים מהקופה הציבורית בהתעלם מהמציאות הקשה שנחשפה בפניה".

 

 

           כך בפיסקה 127 של התצהיר:

 

"משעה שנמצא כי בעניינה של שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל אין מתקיים עוד התנאי המזכה במתן הטבות שכר בגין תואר אקדמי על פי ההסכמים הקיבוציים, ונסתרה ההנחה כי העובד מעניק למקום עבודתו 'תמורה' מוספת בגין השכלתו האקדמית - לא נותר לגורמים המוסמכים מטעם הממשלה, החתומים על הסכם השכר והאמורים על ביצועו, אלא לקבל את ההחלטה שנתקבלה".

 

 

           כך בפיסקה 156, כשמתואר שביחס לתארים האקדמיים על אוניברסיטת לטביה נאמר כי קיים "כשל מלא בכל הנוגע ל'ערך המוסף' שאמור להיות טמון בתואר אקדמי בגינו מוענקות הטבות שכר".

 

           וכך בפיסקה 185, מצויין "העיוות שנוצר לפיו תשולמנה לעובדים הטבות שכר על אף 'כשלון התמורה'".

 

           ברוח דומה נאמר בפיסקה 163 לתצהיר:

 

"בבסיס ההחלטה ניצבת הנחת היסוד כי שלוחת לטביה לא פעלה באופן בו מוסד אקדמי המוסמך להעניק תארים אקדמיים מחוייב לפעול, ולכן התארים המוחזקים על ידי בוגריה אינם יכולים להיות שקולים לתואר אקדמי מוכר ולהוות בסיס לתשלום הטבות שכר".

 

 

           וכן בפיסקה 200, בו מוסברת ההחלטה בדבר שלילת אישורי השקילות ואי ההכרה ב"תואר הלטבי" לצרכי שכר:

 

"כפי שפורט לעיל, אמצעי זה הופעל כשלנגד עיניה של המדינה-המעבידה עמדה תכליתם של הסכמי העבודה החלים, תכלית שלא הושגה בהתייחס לבוגרי שלוחת אוניברסיטת לטביה".

 

 

           רואים אנו, אם כן, ש"הפגם" הנטען העומד בבסיס טענות המדינה הוא, כי התארים האקדמיים של נציגות אוניברסיטת לטביה בישראל אינם משקפים לימודים ברמה אקדמית נאותה, ועל כן העובדים המסתמכים עליהם אינם מספקים את חלקם בהסכמה לפיה תואר אקדמי יקנה את ההטבות מצד המעסיק. על פי הטענה, התואר האקדמי המוענק על ידי הנציגות אינו תואר  המשקף השכלה אקדמית ממשית, ולפיכך, בהיעדר תמורה, יש הצדקה לעמדת המדינה בסרבה להכיר בתארים אלה לעניין ההטבות.

 

16.      לפני שאפנה לדון בטענות המשיבים כנגד נציגות אוניברסיטת לטביה וכנגד התארים האקדמים שניתנו על ידי אוניברסיטת לטביה, ראוי להבהיר ולחדד את המחלוקת האמיתית אשר בין הצדדים - העותרים מצד אחד והמדינה כמעסיק מצד שני.

 

           אין אנו נדרשים בעתירה זו לשאלה אם, מעיקרו של דבר, מוצדקות ההטבות המשמעותיות ביותר, עליהן הוסכם בין המדינה לבין עובדיה ככל שאלה נובעות מתואר אקדמי המוענק לעובד. נזכיר, שהמדובר בהטבה ניכרת הנובעת מעצם קבלת התואר האקדמי, אפילו ההשכלה אותה רכש העובד אינה בתחום הקשור לתפקיד אותו הוא ממלא. יכולנו להתרשם מתוך הראיות שבפנינו, שגורמים שונים במערכת השלטונית אינם שלמים, מנימוקים שונים, עם מתן ההטבות בגין תארים אקדמים אשר שקילותם הוכרה. חלק מהנימוקים קשורים בעלות הגבוהה ביותר של הטבות אלה; חלקם האחר מדגיש את המצב של העדר פיקוח מצד המועצה להשכלה גבוהה או כל גוף ממלכתי אחר, על הלימודים בשלוחות השונות של אוניברסיטאות זרות שונות, לרבות על לימודים בשיטת "למידה מרחוק". אותם גורמים מדגישים את הקלות היחסית בהשגת תארים אקדמיים, לעיתים לאחר לימודים משך פרק זמן קצר יחסית. ברוח זו אף נדונה שאלת שקילותם של תארים אקדמיים שונים והצורך לערוך תיקונים בנושא זה. נושאים אלה מצאו את ביטויים גם במספר החלטות ממשלה, אשר שתיים מהן צורפו לעתירת מודום בבג"ץ 3459/02 (החלטת ממשלה מספר 1159 מיום 24.12.01 והחלטת ממשלה מספר 2362 מיום 30.7.02 - נספחים לה' ו-לו' לעתירת מודום). נושאים אלה גם נדונו ברשויות השלטון השונות, במקביל לדיונים שהתקיימו בנושא התארים האקדמיים של נציגות אוניברסיטת לטביה בבית משפט זה ובמקביל לשימוע שקיימו המשיבים בנושא זה. לעובדות הנוגעות לכך ולטענות מודום בנושא זה, ראו בפיסקאות 426-378 בעתירה שבבג"ץ 3459/03.

 

           להרהור שני ואולי להלקאה עצמית בנושא זה ניתן להפנות גם לדבריו של הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר בראיון שנערך עמו ביום 2.10.02. בראיון זה הוא אומר, בין היתר, בהתייחס לשיטה על פיה מוענקות הטבות לעובדים בקבלם תואר אקדמי.

 

"בהחלט יש נושא שנקרא גמול השתלמות ויש לימודים אקדמים שהם מקנים אפשרות להשתבץ בדרוג אקדמי שמקנה תוספת שכר. השיטה הישראלית שנבנתה לאורך עשרות שנים בנושא זה היא שיטה, הייתי אומר, במידה מסויימת בעייתית. מצד שני, אין כל ספק, יש מתאם ברור בין הפריון, היכולת, המקצועיות והראיה המנהלית שבאה ואומרת שעובדים משכילים הם העובדים המועדפים לטובת מרבית המערכות המתקדמות ... השאלה איזו השכלה נקנה לאנשים. כפי שזה נעשה בארץ עם השלוחות הזרות, תופעה שלמעשה היתה רק בחמש השנים האחרונות מאז חקיקת החוק בנושא, היתה כאן תקלה גדולה, סטיה גדולה מהמערכת ולכן משרד האוצר החליט להכנס ולנסות למנוע את התופעה ובכך גם לחסוך מליארדי שקלים לקופת האוצר" (ראו בפיסקה 426 לעתירת מודום).

 

 

           אכן, מכל מה שבא בפנינו נקל להתרשם כי קיימות אי שביעות רצון מצד גורמים שלטוניים שונים בכל הנוגע להטבות כספיות ואחרות הניתנות לעובדי המדינה בעלי תארים אקדמיים. בעיקר מופנים הדברים כלפי תארים אקדמים של תלמידי השלוחות השונות של אוניברסיטאות זרות או תארים של אוניברסיטאות זרות המתקבלים כתוצאה מ"למידה מרחוק". הספקות אינם מתייחסים לתארים של הנציגות בלבד. אמנם, בעבר נהגו לעודד עובדי מדינה לצאת ללמודים ולרכוש השכלה, כשהפיתוי לכך היו הטבות השכר הצפויות עקב כך. עם זאת, נראה שחל שינוי בגישה בנושא זה, נוכח העלות הגבוהה הכרוכה בהטבות אשר על אוצר המדינה לשאת בה, ונוכח הקלות היחסית להשגת תואר אקדמי של אוניברסיטאות זרות. שינויים שבאו או יבואו בעקבות "מחשבה שניה" זו, אינם עומדים להכרעה בפנינו, וגם לא שינויים הקשורים בגישה הכללית של המדינה לשאלת היחס בין תארים אקדמים להטבות שכר ואחרות. בדוננו באי ההכרה בתארים אקדמיים אשר בהחלטה הסופית, ענייננו מצטמצם בתארים אקדמים שנופקו על ידי נציגות אוניברסיטת לטביה ולשאלה אם ההחלטה שלא לראות בהם תארים אקדמיים לעניין ההטבות - חוקית ותקפה. עמדת המדינה בנושא אחרון זה הושפעה, כעולה מכתב התשובה, מהתמונה שנתגלתה כתוצאה מחקירת המשטרה.

 

17.      נקודת המוצא היא, על כן, שההסכמה בדבר ההטבות המגיעות לעובדי המדינה בגין תארים אקדמיים בעינה עומדת, וטענת המדינה מופנית רק נגד תארי אוניברסיטת לטביה בשל אופן התנהלות הנציגות והלימודים במסגרתה. אכן, המשיבים חוזרים וטוענים בתשובתם, שהממצאים של חקירת המשטרה הם שהביאו את המדינה להחלטה כי בנציגות לטביה "לא התקיימו לימודים המקיימים את המינימום הנדרש ממוסד אקדמי" (פיסקה 107); וכן כי "בבסיס ההחלטה ניצבת הנחת היסוד כי שלוחת לטביה לא פעלה באופן בו מוסד אקדמי המוסמך להעניק תארים אקדמיים מחוייב לפעול" (פיסקה 103); עוד טוענים המשיבים, כי "בוגרי שלוחת אוניברסיטת לטביה אוחזים בידיהם תואר ממוסד אשר לא קיים את המינימום הנדרש ממוסד אקדמי, שרמתו מסמיכתו להקנות תארים אקדמיים" (בפיסקה 148); וכן כי "העותרים למדו במוסד שנוכח אופן התנהלותו אין זה אפשרי כי בוגריו יעמדו בתנאים לקבלת אישורי שקילות" (פיסקה 140), ועוד כהנה אמירות כלליות אשר על פיהן תוכנית ורמת הלימודים בנציגות אוניברסיטת לטביה ומעשי מרמה ושחיתות שנתגלו בחקירת המשטרה הצדיקו את ההחלטה הסופית. חקירת משטרה זו העלתה, כך טוענים המשיבים, כי הנציגות התנהלה באי תקינות כללית תוך קיומה של "תעשיית תארים". הם מדגישים כי על יסוד ממצאיה של החקירה המשטרתית גובשו כ-50 כתבי אישום פליליים וכ-200 תובענות משמעתיות. עוד טוענים המשיבים, כי ממצאי החקירה העלו כי חלק ממנהלי הנציגות, מנחיה ומרכזיה וכן סטודנטים רבים, ידעו כי הם שותפים לעסק שהוא חסר זיקה ממשית לעולם האקדמיה. לגישת המשיבים, הסתבר מהחקירה, כי תוכניות הלימודים בקורסים השונים לא היו מקיפות מספיק וכי רמת הלימודים היתה בלתי נאותה.

 

           נזכיר, שההחלטה הסופית כללה שלוש חלופות שניתנו לבוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה. אין צורך שנרחיב בחלופות אלה, אלא אם נמצא שהחלק הראשון של ההחלטה בדבר ביטול ההכרה בתארי אוניברסיטת לטביה ובשקילותם - חוקי ותקף.

 

18.      את הטיעונים אשר מעלים המשיבים כנגד דרך התנהלותה של הנציגות, ניתן לחלק לשתי קבוצות. קבוצה הראשונה של טיעונים, עניינה בטיב וברמה האקדמית של הלימודים בנציגות ובהיקפם. הטענה היא, כי רמת הלימודים היתה ירודה, ולא היה בה די כדי להקנות תואר אקדמי. עוד טוענים המשיבים, כי ביום 16.2.98, היום בו נכנס תיקון 11 לתוקף, ניהלה חברת מודום את הלימודים בנציגות כשלוחה אקדמית, ללא אישור, תוך מצג כוזב כאילו מדובר ב"למידה מרחוק", למידה אשר רק לה ניתן אישור על ידי המועצה להשכלה גבוהה. קבוצה שניה של טיעונים, עניינה באי תקינות פעילות הנציגות והסטודנטים במובן זה שהתארים שניתנו על ידי הנציגות, ניתנו שלא כהלכה, בין אם בשל מעשי הונאה ומרמה של אחדים מנושאי המשרות בנציגות ובין אם בשל מעשים כאמור של הסטודנטים עצמם. כך, המשיבים טוענים כי בנציגות התקיימה "תעשיה" עניפה של מכירה וקניית עבודות, ומכאן שהיתה זו "תעשיה" של תארים. עוד טוענת המדינה, כי הנציגות רשמה תלמידים ללימודים באופן רטרואקטיבי; כי חלק מבוגרי הנציגות הינם בעלי תואר אקדמי על אף שאינם בעלי תעודת בגרות; וכי מדיניות הנציגות היתה שלא להכשיל סטודנטים.

 

19.      הילוכו של פסק דין זה בהמשך יהיה כזה שאדון תחילה בעוצמתה של הפגיעה שבהחלטה הסופית בכל אחד מן העותרים, נוכח מאמציהם והשקעתם בקבלת תואר אקדמי, ולנוכח זאת שלא נמצא בהם, אישית, כל פגם במעשים ובהתנהגות. לאחר מכן אדון בטענות העותרים, לפיהן ההחלטה הסופית לא יכולה לעמוד וכי לא הוכח "כשלון התמורה" שטענו לו המשיבים. אתחיל בטענה כי נפגעה זכותם של העותרים להשמע קודם קבלת ההחלטה הסופית. בהמשך אדון בשאלה האם היתה תשתית עובדתית מספקת אשר הצדיקה את ההחלטה הסופית. לבסוף, אבחן אם ההחלטה בענייננו עמדה במבחן הסבירות והמידתיות.

ההחלטה הסופית - ההסתמכות והפגיעה בעותרים

 

20.      במסגרת השיקולים הענייניים לקבלת ההחלטה הסופית יש חשיבות לעוצמת הפגיעה שבהחלטה בעותרים, ולעובדה שבהחלטתם ללמוד מרחוק בנציגות, הסתמכו העותרים על מצגים שהוצגו להם על ידי הרשויות השונות. על מהותה ועוצמתה של הפגיעה בעותרים, כמו גם על הסתמכותם על מצגים שהוצגו להם, נעמוד להלן, אך נדגיש כבר בתחילת הדברים כי הפגיעה בה אנו עוסקים הינה פגיעה כלכלית קשה במספר רב של אנשים, אלפי אנשים.

 

           בבואם ללמוד בלמידה מרחוק בנציגות, הסתמכו העותרים ואחרים על מצגים שהציגו המעסיקים הציבוריים, המועצה להשכלה גבוהה וועדת השקילות, לפיהם הלימודים בנציגות, אם יתקיימו בהיקף הנדרש, יזכו את הבוגרים בהטבות שכר ואחרות. בעתירות השונות הוצגו בפנינו ראיות למצגים כאלה שנעשו בכתב (ראו: עמודים 12-8 לעתירה בבג"צ 3487/03 והנספחים המופיעים שם, עמוד 20 לעתירה בבג"צ 3379/03 עמודים 8-4 לעתירה בבג"צ 5715/03 והנספחים המופיעים שם). זאת ועוד. המעסיק הציבורי עודד את עובדיו ללימודים על מנת שירכשו השכלה גבוהה, ובכלל זה ללימודים בנציגות. כך, לדוגמה, ניתנו מילגות סיוע לחלק מן העובדים, שחלקם עותרים בפנינו, אשר ביקשו ללמוד בנציגות אוניברסיטת לטביה (ראו: עמוד 8 לעתירה בבג"צ 3487/03). גם ועדת השקילות ענתה לא אחת לפניות מטעם עובדים, אשר התלבטו אם ללמוד בנציגות, כי אוניברסיטת לטביה מוסמכת להעניק תארים בשיטת הלמידה מרחוק וכי בהתקיים התנאים הנדרשים, מבחינת היקף הלימודים, מוערך התואר מטעם אוניברסיטת לטביה כמעניק את ההטבות לבעלי תארים אקדמיים. כך, לדוגמה, השיבה הגברת קיי, מנהלת ועדת השקילות ביום 27.2.1997, למכתבו של מר צפניה, שהוא אחד העותרים בבג"צ 3487/03:

 

"בהתקיים הלימודים הנדרשים, התארים האקדמיים המוענקים ע"י מוסד זה, מוערכים על ידינו כשקולים לתארים האקדמיים הנהוגים בישראל. מוסד זה מוסמך להעניק תארים בשיטת Distance Learning . מכתב זה מתייחס ללימודים הנערכים במוסד האם בלטביה או שלוחה שלו בישראל אשר קיבלה אישור לפעולה מאת המועצה להשכלה גבוהה בישראל. הערכה זו נעשית לצורך דירוג בשכר בלבד" (נספח ב' לעתירה בבג"צ 3487/03).

 

 

           לפנייתו של מר אייל דורון אחד העותרים בבג"צ 3616/03, מיום 13.6.99 השיבה המל"ג כך:

 

"הנציגות של אוניברסיטת לטביה קיבלה לפני תחילתו של תיקון מס' 11 אישור לפעול בשיטה של למידה מרחוק מהמועצה להשכלה גבוהה וממשרד החינוך לגבי התוכניות הבאות: תואר ראשון ושני בחינוך, תואר ראשון ושני במינהל עסקים, תואר ראשון ושני במדעי ההתנהגות, תואר ראשון בלימודי איכות הסביבה ותואר ראשון במינהל ציבורי. על פעילויות של הנציגויות של אוניברסיטת לטביה אשר קדמו לתיקון מס' 11 חלה הוראת המעבר שבסעיף 8(ב) לתיקון, לפיה לא יראו בפעילות זו עבירה על החוק בתנאי שהמועמד יגיש בקשה לרשיון תוך 6 חודשים. נציגי המוסד הגישו בקשה מלאה לרשיון אך טרם ניתנה החלטה בבקשתם".

 

 

           מכתבים דומים נשלחו מטעמה של המועצה להשכלה גבוהה לעותרים נוספים. בסופם של חלק ממכתבים אלה, כמו למשל במכתב שנשלח ביום 1.7.99 למר הראל דוריאני, אשר מיוצג על ידי העותרת 1 בבג"צ 3616/03, נאמר כך:

 

"לידיעתך, במידה וישלל רשיונה של שלוחה זו או אחרת, יורשה לתלמידים שכבר לומדים - לסיים את לימודיהם".

 

 

           יש להניח, כי מצגים אלה מטעמן של הרשויות השונות, כמו גם עידודם המפורש של המעסיקים, מצגים שעליהם הסתמכו העובדים, היו בעלי משקל בהחלטתם של העובדים ללמוד באוניברסיטת לטביה.

 

21.      העותרים, כמוהם כעובדים אחרים, טוענים כי השקיעו זמן, כספים ומשאבים רבים בלימודים באוניברסיטת לטביה. כך מתארים זאת, לדוגמה, העותרים בבג"צ 3487/03:

 

"וכך הם נרשמו ללימודים, ושילמו בקושי רב ממשכורות השוטרים שלהם את שכר הלימוד הגבוה (אם כי כמה מהם זכו למלגות ולסיוע חלקיים ממעסיקיהם המעודדים - המשיבים 2-3) וקיבלו רשימת שיעורים וחומרי קריאה, והשתתפו בהרצאות כלליות ובמפגשי תרגול קבוצתיים ואישיים, וכתבו עבודות קצרות ועבודות סמינריוניות ארוכות יותר סביב שאלות מחקר, ותרגמו אותן לאנגלית בתשלום ניכר, והגישו בע"פ רפראטים הקרויים בלשון המכללות והשלוחות "הגנות" (מלשון הגנה על תיזה) ותיקנו עבודות אשר לא עמדו בדרישות המתרגלים , ונבחנו במבחנים, וקראו חומר ממפגש למפגש, והרחיבו אופקיהם עד מאוד ועד בכלל ובעיקר עד קבלת התעודה הנכספת תעודת בוגר מטעם אוניברסיטת לטביה" (פיסקה 31 לעתירה בבג"צ 3487/03).

 

 

           יש לזכור, כי כל אחד מהעותרים המשיך לעבוד במשרה מלאה בשרות המדינה ואת חובות הלימודים ככל שמלאו, הוא בצען על חשבון שעות הפנאי שלו.

 

22.      הפגיעה בעותרים היא, כמובן, בעיקר בהטבות הכספיות והאחרות הנשללות מהם עם ביטול השקילות של התארים האקדמיים של נציגות אוניברסיטת לטביה. תואר אקדמי זר אשר שקילותו אושרה, מקנה לבעליו הטבות משמעותיות ביותר. תוספת השכר נעה, בהתחשב בגובה השכר המקורי ובוותק, ובמקרים מסויימים יכולה להגיע עד ל-5000 שקלים בחודש לעובד. בנוסף, זכאי בעל תואר כאמור לקיצור פרק זמן (פז"מ) לדרגת שכר ולצבירת וותק בדרגת שכר גבוהה יותר, לגמול השתלמות, לקידום בדרגות בשירות המדינה ולאפשרות להתמודד במכרזים אשר אחד מתנאי ההשתתפות בהם הנו תואר אקדמי.  מדובר על הטבות משמעותיות ביותר למשך כל תקופת עבודתם של העובדים, תוספות אשר יש להן השפעה גם על תשלומי הפנסיה.

 

           הטבות כאלה ניתנו בעבר לעובדים שכבר קיבלו אישורי שקילות לתואר שבידיהם והן היו צפויות להינתן בעתיד, בהתקיים התנאים הנדרשים, גם למי שסיימו את לימודיהם אך טרם קיבלו אישורי שקילות. ראוי גם לציין, כי בהסתמך על ההטבות הצפויות להם, נטלו על עצמם רבים מן העובדים אשר למדו לקבלת תואר מאוניברסיטת לטביה, התחייבויות כספיות שונות, והלוואות לטווח ארוך, אותן עליהם לסלק בתשלומים חודשיים. אם תבוטלנה ההטבות, ישונה מצבם לרעה והם לא יוכלו, או יתקשו, לעמוד בהתחייבויותיהם.

 

23.      מה שחשוב להדגיש הוא, שהפגיעה בעותרים, ובעובדי מדינה אחרים במצבם, מהווה פגיעה כלפי מי שלא הוכח כלפיו, והמדינה אף לא טוענת כלפיו, כי התנהגותו נגועה במעשים לא כשרים כלשהם. אכן, אין מחלוקת בין הצדדים - והדבר עולה גם מתצהירי העותרים, מנוסח ההחלטה הסופית ומהצהרותיה של באת כוח המשיבים בפנינו - כי אין בידי המשיבים כל ראיות לכך שמי מהעותרים השיג את התואר שברשותו בדרכים שאינן חוקיות או שאינן כשרות, ואין רואים בו חשוד לדבר עבירה. משכך, עומדת לעותרים החזקה כי הם פעלו בתום לב והשיגו את התארים כדין. הדברים נאמרים מפורשות בהודעה מטעם פרקליטות המדינה, בהתייחסו להחלטה הסופית:

 

"יודגש כי החלטה זו אין משמעה, כי כל אחד ואחד מבין בוגרי "השלוחה הלטבית" סומן כחשוד, ואין בה כדי לפגוע בחזקת חפותו או בכבודו" (מצוטט בעמוד 34 לתשובת המשיבים, וראו גם בפיסקאות 107 ו-116 לתשובת המשיבים).

 

 

           ובהמשך התשובה:

 

"כמודגש לעיל, אין המדינה טוענת כי כל הבוגרים רימו או סרחו אלא ההיפך הוא הנכון. המדינה הניחה לטובת הבוגרים כי מי אשר לא נחשד בביצוע עבירה, למד באופן זה או אחר" (בפיסקה 163).

 

 

           העותרים מצידם חזרו והדגישו, שהם מצידם לא חטאו בדבר ואין לזקוף לחובתם מעשים פסולים של אחרים. באחת העתירות נאמר - והדבר משקף את גישת העותרים כולם:

 

"העותרים מבקשים לחזור, להצהיר ולהבהיר כי איש מביניהם לא פשע, לא עווה ולא חטא ולא פעל שלא כדין בקשר עם לימודיו באוניברסיטת לטביה ו/או בקשר עם קבלת תארו האקדמי ממנה וכי איש מהם אינו חשוד, למיטב ידיעתם , בביצוע עבירות פליליות, בקשר עם לימודיו ו/או קבלת תארו האקדמי, כאמור ולא זומן עד היום לחקירה כלשהיא, ולא נחקר וממילא לא צפוי לעמוד לדין" (פיסקה 18 לעתירה בבג"צ 3379/03, וראו גם פיסקאות 27 ו-38 לעתירה זו וכן פיסקה 10 לעתירה בבג"צ 3487/03).

 

 

           יש לחזור, על כן, ולהדגיש כי ההחלטה הסופית נשוא העתירה מכוונת גם כלפי מי שלא נטען לגביו כלל, וממילא לא הוכח, כי השיג את התואר מאוניברסיטת לטביה בדרך פסולה.

 

24.      על רקע כל האמור לעיל, ראוי להתעכב ולבחון את פגיעתה של ההחלטה הסופית מנקודת מבטו של העותר תם הלב. הוא בחר ללמוד בנציגות לאחר שמעסיקיו עודדו אותו לעשות כן. הובהר לו על ידי הגורמים המוסמכים, כי אם יעמוד בחובות הלימודים בנציגות, והתואר שיינתן לו יוכר כשקול (כפי שקרה, ככלל, לגבי תארים שהתקבלו מהנציגות), יזכה להטבות כספיות ואחרות. הוא נרשם ללימודים ושילם את שכר הלימוד הגבוה. יתכן שמימן את לימודיו מחסכונותיו כעובד מדינה או שקיבל הלוואה כדי לעמוד בנטל התשלום. בשעות הפנאי שלו, בתום יום העבודה, הוא שקד על לימודיו ועמד במטלות הרבות שהוטלו עליו; הוא עמד במבחנים והגיש עבודות מסוגים שונים. הוא השקיע כספים רבים בתרגומן של העבודות לאנגלית. לבסוף קיבל את התואר המיוחל שזיכה אותו, לאחר שהוכר כשקול, בהטבות האמורות. בהסתמך על הטבות אלה, הוא נטל על עצמו התחייבויות כספיות, תכנן להגדיל את חסכונותיו או לשפר את איכות חייו. לפתע פתאום הסתבר לעותר, כי התואר שעד כה זיכה אותו בהטבות אשר עליהן הסתמך, אינו מוכר עוד כשקול לצורך ההטבות. זאת, בצעד חד צדדי של המדינה, מבלי שנחקר או הוזהר ומבלי שהוסבר לו אם ומה הפגם שנפל בהתנהגותו שלו. עוד הסתבר לו, כי המדינה קיבלה את ההחלטה הסופית. האם מפליא הדבר שהעותר רואה עצמו נפגע, שעה שזכויות מוקנות שלו, אשר מעוגנות בהסכם העבודה החל עליו, נלקחות או נגרעות, שעה שעניינו הפרטני או הנסיבות בהן הוא, אישית, קיבל את התואר אינם נבחנים כלל? עוסקים אנו בהחלטה אשר חלה לכאורה על אלפים הנמצאים במצבו של העותר תם הלב. האם יש בפי המשיבים תשובה מניחה את הדעת לאלפים אלה?

 

25.      ראינו להדגיש את מהות ועוצמת הפגיעה אשר נגרמה לעותרים בהחלטה הסופית, כי "כגודל הזכות כך גם גודלה ועוצמתה של הראיה, המשמשת יסוד להחלטה בדבר הפחתתה של הזכות" (דברי השופט שמגר בע"א 2/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה, פ"ד לט(2) 220, 250-249; וראו גם בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412 בפיסקה 11, וכן י' זמיר, הסמכות המינהלית, נבו הוצאה לאור בע"מ, ירושלים, תשנ"ו-1996, עמוד 755). וכן כי "כעוצמת הזכות הנפגעת או כעוצמת הפגיעה בזכות, כן תהא עוצמת הקפדתנו עם הרשות בעילת המידתיות" (דברי השופט מ' חשין בבג"ץ 3648/92 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 728, 778). ננצור דברים אלה עמנו לעת בה נדון אם יש די בראיות שהיו בפני המשיבים כדי להוות תשתית מספקת לקביעות העובדתיות על ידם, וכן כשנבחן אם ההחלטה הסופית עומדת במבחן המידתיות.

 

26.      הזכרנו לעיל עובדת יסוד בענייננו, והיא שקודם קבלת ההחלטה הסופית לא ניתנה לעותרים הזדמנות להביא את עניינם האישי בפני הגורמים המחליטים מטעם המדינה. לא התאפשר לכל אחד מהם לתאר את מסלול הלימודים שלו ולהציג ראיות בעניין זה כדי לנסות ולהזים את המסקנה על פיה אין בתואר שקיבל להוות תואר אקדמי אשר יצדיק את קבלת ההטבות. לעובדה זו יש חשיבות רבה בכמה מישורים. הראשון נוגע לנושא זכות הטיעון של העותרים וחובת השימוע של המשיבים. ענייננו הוא בשאלה אם אלה נתקיימו, ובכך נדון בסמוך; אי קיומה של זכות הטיעון של רבים והתוצאה הקשה של פגיעה בהם, משליכה גם על שני המישורים האחרים; המישור השני נוגע לשאלת קיומה של תשתית עובדתית מתאימה ומספקת להחלטה הסופית; והמישור השלישי עוסק בשאלה אם, בסכומם של דברים, ההחלטה הסופית הינה החלטה סבירה ומידתית.

 

זכות הטיעון וחובת השימוע

 

27.      כלל יסוד הוא, כי רשות מינהלית לא תפגע באדם אלא אם ניתנה לו לפני כן הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו בפניה. חובתה של הרשות היא, לתת למי שעלול להיפגע מהחלטתה הזדמנות הוגנת וסבירה להשמיע את טענותיו, ולאחרון זכות יסוד להשמיען.

 

"לא יורשה גוף אדמניסטרטיבי - אפילו אדמניסטרטיבי טהור (לא מעין שיפוטי) - לפגוע באזרח פגיעת גוף, רכוש, מקצוע, מעמד וכיוצא בזה, אלא אם כן ניתנה לנפגע הזדמנות הוגנת להשמעת הגנתו בפני הפגיעה העתידה" (בג"ץ 3/58 ברמן נ' שר הפנים, פ"ד יב' 1493, 1508).

 

 

           כלל זה מהווה כלל של הצדק הטבעי, והוא נובע מחובת ההגינות הכללית שכל רשות שלטון חייבת בה. כלל זה עמנו הוא, והפסיקה חזרה ואימצה אותו (ראו את דברי השופט מ' חשין בבג"ץ 5621/96 הרמן נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 791, בפיסקה 46). כלל זה חל גם כשהרשות פועלת במסגרת המשפט הפרטי, לרבות במסגרת יחסיה החוזיים, כמו בענייננו. כך, משום הדואליות הנורמטיבית החלה על רשות ציבורית. היא כפופה לגבי אותה החלטה, הן לנורמות של המשפט הפרטי והן לנורמות של המשפט הציבורי, כולל חובת השימוע. באותה פרשה נדונה הוצאתה המוקדמת של עובדת לגימלאות ללא הסכמתה, ונקבע שם כי "ההגינות מחייבת והצדק דורש, כי בטרם יפעיל המעביד את הכוחות שהדין מעניק לו, הוא ישמע את עמדתו של העובד. זהו גם הדין" (בעמוד 655). כללי המינהל הציבורי חלים על המדינה גם בכובעה כמעסיק במשפט הפרטי (וראו: בג"צ 164/97 קונטרם נ' משרד האוצר, פ"ד נב (1) 289, 389; בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד (3) 729; בג"צ 262/62 פרץ נ' יו"ר המועצה המקומית כפר שמריהו, פ"ד ט"ז (3) 2101; בג"צ 5060/96 בת שבע קהלני נ' ראש הממשלה, תק-על 2000 (2) 395).

 

           בבג"ץ 654/78 גינגולד נ' בית הדין הארצי לעבודה (פ"ד לה(2) 649), נדונה זכותו של עובד להישמע על ידי מעבידו שהיה רשות ציבורית. בנושא זכותו זו של העובד, אמר שם השופט א' ברק:

 

"זכות יסוד של האדם בישראל היא, כי רשות ציבורית, הפוגעת במעמדו של אדם, לא תעשה כן, בטרם תעניק לאותו אדם את ההזדמנות להשמיע את דעתו. לעניין זכות יסוד זו, אין נפקא מינה, אם הרשות הציבורית פועלת מכוח חיקוק או מכוח הנחיה פנימית או מכוח הסכם. אין גם כל חשיבות לשאלה, אם הסמכות המופעלת היא שיפוטית, כעין שיפוטית או מינהלית ואם שיקול הדעת, הניתן לאותה רשות, הוא רחב או צר. בכל מקרה בו רשות ציבורית מבקשת לשנות את מעמדו של אדם, עליה לפעול כלפיו בהגינות, וחובה זו מטילה על הרשות את החובה להעניק לאותו אדם את ההזדמנות להשמיע את דעתו" (בעמוד 654).

 

 

           על מקומה המיוחד של זכות זו ביחסים בין מעביד ועובד עמד בית הדין הארצי לעבודה לא אחת. כך בדב"ע מח/3748 שקם בע"מ נ' גרינברג, פד"ע כא(2) 356, וכך בע"ע 1027/01 גוטרמן נ' המכללה האקדמית עמק, ת'-אר 2003 (1) 1, בו אומר בית הדין, בין היתר, כי "זוהי זכותו הראשונית של העובד לדעת מה הן הטענות המועלות נגדו, או בעניינו, ובהתאם ליתן תגובתו להן, להציג את האידך גיסא, מנקודת ראותו, ולנסות לשכנע את בעל הסמכות לשנות מדעתו ככל שיש בה לפגוע בזכויותיו" (בפיסקה 14).

 

28.      השימוע אשר על הרשות לקיים צריך להיות הוגן כדי שהאזרח יוכל להציג את עניינו. לעיתים כרוך הדבר בהצגת ראיות.

 

"השמעת טענות בפני הרשות המינהלית כוללת בחובה, כדבר מובן מאליו, גם הצגת ראיות, שהרי לא פעם מתבססת הרשות על עובדות אשר לפי הטענה אינן נותנות תמונה מדוייקת או מלאה. לפיכך, אפשר שהשימוע יתמקד בעובדות. ללא אפשרות להוסיף עובדות, או להפריך עובדות, השימוע עלול להיות עקר" (י' זמיר בעמוד 819 לספרו הנ"ל).

 

 

           ככלל, על השימוע להערך לפני ההחלטה (בג"ץ 654/78 הנ"ל בעמוד 655). על הרשות המחליטה להיות פתוחה לשמיעה של כל העובדות והשיקולים שלעניין ולשכנוע. השימוע נועד להשפיע על ההחלטה. ניסיון החיים מלמד שלאחר שהרשות קיבלה את ההחלטה קשה יותר לשכנעה בכיוון ההפוך. לעיתים היא "ננעלת", ולעיתים תתקשה הרשות המחליטה להודות בטעות (השווה לבג"ץ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 305).

 

           קורה שהשימוע לא התקיים קודם קבלת ההחלטה, עקב שגגה או תקלה. יהיו מקרים בהם ניתן יהיה לכפר על הטעות שבאי קיום שימוע קודם ההחלטה על ידי קיום שימוע מאוחר, שימוע בו תהיה הרשות מוכנה לשקול את העניין מחדש. במקרה כזה, על הרשות לעשות את מיטבה כדי לאפשר לאזרח הפונה לשטוח את טענותיו ולנהוג בהגינות ובפתיחות לשכנוע ולשקול את כל השיקולים הענייניים מבלי להיות מחוייבים להחלטה המוקדמת. השימוע המאוחר הינו חריג ובמקרים רבים לא רצוי, אך לעיתים מוטב מאוחר מאשר כלל לא (לגבי "שימוע מאוחר" ראו בג"ץ 2911/94 הנ"ל וכן י' זמיר, בעמודים 823 ואילך).

 

           זכות שימוע אין פירושה שחובה לשמוע את העלול להיפגע אישית. טיעונו יכול להישמע על ידי נציג מטעמו, עורך דין או נציג של הציבור אליו הוא שייך. אך כדי שנציג מטעמו יוכל להציג את עניינו, צריך שאותו נציג יביא, כשנדרש הדבר, גם את דברו המיוחד, האינדבידואלי, של העלול להיפגע ואם יש צורך גם את ראיותיו. נציג ארגון עובדים הטוען את הטענות הכלליות המשותפות לעובדי אותו ארגון, אינו מייצג את עניינו המיוחד של כל יחיד באותו ציבור (השווה לבג"ץ 654/78 הנ"ל, בעמודים 654-653). ולעיתים, דווקא פריסה של עובדות העניין המיוחד יהיה בה להכריע בגורל היחיד. בדומה, אי מתן זכות לנציג להביא את ענייניהם הפרטיים של בני הציבור אותו הוא מייצג יביא לאותו מחדל של אי הבאת עניינו של היחיד בפני הרשות.

 

           עד כאן כמה מהנורמות והשיקולים בדרך חובת השימוע הצריכים לענייננו. לאלה יינתן ביטוי במהלך הדיון בשאלה אם המשיבים קיימו כלפי העותרים את חובת השימוע. לדיון זה אעבור עתה.

 

29.      כזכור, ביום 1.10.02 הוגשה הודעה מטעם המדינה במסגרת העתירות המקוריות. בהודעה זו, נמסרו על ידי המשיבים לבית המשפט "עיקרי ההחלטה בנושא בוגרי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל כפי שנתגבשה על ידי הגורמים המוסמכים". עם זאת, נקבע בהודעה שההחלטה הסופית כפופה לשימוע. על פי "עיקרי ההחלטה", לא תוכר עוד שקילותו של תואר שהעניקה הנציגות של אוניברסיטת לטביה, בין אם ניתן על בסיסו בעבר אישור שקילות ובין אם לאו. עם זאת, ניתנה אפשרות, לפנים משורת הדין, למי מבוגרי הנציגות שירצה בכך, אשר סבור שהוא רכש בנציגות, למרות דרך התנהלותה, ידע השווה בערכו לידע הטמון בתואר אקדמי ברמה סבירה, לעמוד לבחינה אשר עקרונותיה נזכרים בהודעה. אם יעמוד בבחינה, יזכה להטבות השכר למי שתוארו האקדמי הוכר כשקול, אך לא להטבות האחרות. "עיקרי ההחלטה" כוללים אופציות נוספות למי שלא ייגש לבחינה או ייכשל בה.

 

           נדגיש כבר כאן - עיקרי ההחלטה כוללים החלטה עקרונית על ביטול ההכרה בתארים של הנציגות לצרכי הטבות השכר והאחרות, החלטה ממנה לא חזרה המדינה. החלטה זו, שהיא לב לבה גם של ההחלטה הסופית, התגבשה לפני שקוימה זכות הטיעון של הנוגעים בדבר העלולים להיפגע מן ההחלטה. השימוע שהתקיים אחרי פרסום עיקרי ההחלטה מהווה, על כן, מקרה של שימוע מאוחר. שימוע זה הביא לשינוי במספר פרטים במסגרת החלופות שניתנו לבוגרי הנציגות. אך שלילת תוקפם של התארים, והחלופה העיקרית של קיום בחינה נשארו בעינם בהחלטה הסופית. יוצא, שהממצאים העיקריים בדבר אופן התנהלות הנציגות והמסקנות העולות מהם גובשו קודם קיום שימוע כלשהו. די היה בדיווחים על חקירת המשטרה המתנהלת ועל הממצאים העולים ממנה, ללא שמיעת העותרים, כדי להחליט את ההחלטה המהותית העיקרית אשר מצאה ביטויה גם בהחלטה הסופית.

 

30.      השימוע אשר נעשה על ידי המשיבים התקיים במהלך חמש ישיבות בחודשים נובמבר-דצמבר 2002. במהלך השימוע נשמעו נציגי הסתדרות המורים, ארגון המורים העל-יסודיים, נציגי צה"ל, משטרת ישראל והשב"ס, וכן באי כוחם של העותרים. אך טיעונם של כל אלה, מטבע הדברים, היה כללי ותקף את עיקרי ההחלטה שנכללו בהודעה מיום 1.10.02. מה שהיה חסר במהלך ישיבות השימוע היה דברם המפורט, האינדבידואלי, של כל אחד מן העותרים, וכן לא נשמע דברה של מודום.

 

           עמדת המשיבים מבוססת, למעשה, על ממצאים העולים מחקירת המשטרה. חומר החקירה לא הועמד לעיון העותרים, ונבצר מהם להתמודד חזיתית עם חומר זה בו לא עיינו, לא הם ולא באי כוחם. הואיל ומדובר בחומר חקירה לגבי אנשים שטרם הוגשו נגדם אישומים, נענו באי כוח העותרים, אשר פנו בעניין זה, שהחומר אינו פתוח לעיונם. הם גם אינם יודעים את שמות התלמידים וחלק מהמנחים אשר, על פי הטענה, קנו או מכרו עבודות שעל התלמידים היה להגישן, או פעלו בדרך פסולה אחרת. במצב דברים זה, מובן הדבר, שהיכולת של העותרים להתמודד עם חומר ראיות זה היא מוגבלת. עם זאת, ביכולת העותרים ומודום היה להביא בפני הגורמים המחליטים ראיות שאינן ברשותם, אשר יכולות להועיל לברור אמיתי ומלא של הנסיבות.

 

31.      כנגד העובדות העולות מחקירת חלק ממורי ובוגרי הנציגות יכול היה כל אחד מהבוגרים האחרים, ובהם העותרים, לנסות לשכנע שהדברים והמסקנות העולים מאותן עובדות אינם חלים עליו, וכי אין עליו לשאת בעוון מעשיהם של אחרים. לעניין זה יכול היה להציג ראיות, כולל עבודות ומסמכים אחרים המעידים על כך. ואומנם, העותרים היו מעוניינים בכך שעניינם ישמע ובמתן האפשרות לשכנע את הרשות כאמור. הדבר מצא את ביטויו, בין היתר, במכתב שכתב עורך דין פלדמן, המייצג בפנינו למעלה מחמש מאות עותרים, עוד ב-2.9.02, ליועץ המשפטי לממשלה (נספח יח' לעתירה בבג"ץ 23487/03). נוכח התחייבות המדינה בעתירות המקוריות להביא בפני בית המשפט את עמדתה בנושא אישורי שקילות "תארי לטביה" עד 1.10.02, ונוכח החשש שהעותרים אותם הוא מייצג לא ישמעו, כותב עו"ד פלדמן, בין היתר:

 

"לנוכח האמור לעיל - ובעיקר לנוכח העובדה כי החלטת המשיבה תתקבל בהקדם וכי החלטה זו תפגע קשות (כפי שניתן להבין מדברי ב"כ המדינה בדיון בבית המשפט) בציבור שלם של תלמידים, ביניהם שוטרים וסוהרים נקיי כפיים אשר למדו ביסודיות ובכוונה שלמה, תוך מילוי כל חובותיהם האקדמיות בהתאם לנדרש מהם ובכפוף למצג שהוצג להם בדבר הכרה בתוארי אוניברסיטת לטביה לעניין דירוג בשכר - פונים המבקשים בזאת על מנת שישמע קולם בטרם תינתן החלטה סופית לעניין זכאותם.

 

ויצויין, איש מן המבקשים לא נחקר במשטרה או במח"ש, איש מהם לא העתיק עבודות ולא סחר בעבודות מוכנות. כל אחד מהם נושא עמו את עבודת הגמר שהכין, ביניהן עבודות מעניינות ומקוריות אשר גם תלמידי תואר שני באוניברסיטאות מוכרות היו מתגאים בהם. אין זה סביר כי החלטה כוללת תתקבל בעניינם של תלמידים אלה בטרם יזכו להעיד בפני גורם כלשהו על אופי לימודיהם מחד ועל מידת הנזק אשר צפוי להם מהחלטת המדינה מאידך.

 

ויודגש לעניין זה - התשתית העובדתית אשר לנגד עיני הגורמים הרלבנטיים לצורך החלטה בשאלת זכאותם של התלמידים כולם מבוססת באופן בלעדי על חקירות המשטרה ומח"ש. אך מאחר שרובם הגדול של התלמידים לא נחקרו ולא נשמעו, תתקבל ההחלטה ביחס לציבור התלמידים כולו על סמך נתונים חלקיים המסתמכים על דברים מאת אלה אשר זומנו לחקירה בעקבות ידיעות הקושרות אותם למעשים בלתי חוקיים. תשתית עובדתית כזו - אשר נעדרים ממנה עדויותיהם של נקיי הכפיים - היא בהכרח חלקית ומעוותת" (בפיסקאות 10-8 של המכתב).

 

 

           דברים אלה מדברים בעד עצמם. יש בהם גם להביע תביעה למימוש הזכות להישמע, וגם הסבר עד כמה קיומה של זכות זו חשוב וראוי בנסיבות המקרה.

 

           דרישה זו לא נתמלאה עד 1.10.02, מועד בו נמסרו עיקרי הדברים לבית המשפט "בכפוף לשימוע", ואף לא לאחר מכן. עמדת המשיבים היתה, שאין הם חייבים לאפשר זכות טיעון כזו. לסברתם, די היה שניתנה זכות הטיעון לגופים שונים המייצגים את העותרים, אשר היתה להם הזדמנות לטעון כנגד עיקרי ההחלטה ולהעלות שיקולים כלליים אשר כוחם יפה לכלל הבוגרים של הנציגות. לדעת המשיבים, לא היה צורך שייבחן עניינו האישי של כל אחד מאלה. בהתאם לגישה זו, נמנעה האפשרות מכל אחד מהעותרים לפרוש את טענותיו ולנסות לשכנע שההחלטה הסופית אינה מוצדקת לגביו, נוכח זאת שהוא מלא אחר כל דרישות הלימודים, וכי לימודיו שלו היו לימודים אשר הצדיקו את קבלת התואר האקדמי שרכש, וכן את ההטבות המובטחות לו ביחסים שבין המדינה לעובדיה.

 

32.      המדינה מודעת לכך שהחלטה כוללת אשר תחיל דין שווה על אלפי אנשים שונים יש בה מידה של שרירות ופגיעה במי שעמדו בדרישות להשגת תואר, ולכן סברה שיש לאפשר ביטוי לאלמנט האינדבידואלי של כל אחד מהבוגרים, אשר ירכך את ההחלטה. גישתה זו של המדינה מצאה ביטוי בדברים הבאים:

 

"כל החלטה שתתקבל ואשר תחול על כלל הבוגרים תהא מעצם טיבה וטבעה, החלטה כללית המקפלת בתוכה מידה מסויימת של שרירות, שהרי מדובר, כאמור, בהחלטה המכילה דין שווה על אלפי אנשים שונים. לפיכך ביקשו המשיבים בהחלטתם לאפשר לבוגרי השלוחה בחירה בין אופציות שונות לפי שיקוליהם האישיים, ובדרך זו למזער את היבט השרירות ולחסות את ההחלטה תחת כנפי הסבירות והמידתיות.

 

לפיכך - ועל מנת לרכך את האלמנט הכללי-רוחבי, ביקשו המשיבים לכלול בהחלטה אלמנט אינדבידואלי. לכן נבנה מודל המניח כי לו היה כל אחד מן הבוגרים נשמע באופן פרטני היה טוען כי אין לערבו במעשי המרמה, שכן הוא למד באופן אמיתי ועמד בכל הדרישות להשגת תואר אקדמי המזכה בהטבות השכר. ליישום מודל זה בא המעסיק אל הפרט ומאפשר לו להוכיח את טענתו זו, וזאת באמצעות עמידה בבחינה. מעבר לכך, יאמר כבר עתה כי אף בחלופות האחרות טמון אותו אלמנט אינדבידואלי, שכן ניתנת לפרט אפשרות לבחור, על פי נסיבותיו והעדפותיו, את החלופה המיטיבה ביותר עמו" (בפיסקה 108 של כתב התשובה. ההדגשות שלי - ת"א).

 

 

           במודל זה, המאפשר לכל אחד מן העותרים לבטא את עצמו במסגרת בחינה, רואה המדינה תחליף לזכות השימוע.

 

           וכך מוצא הדבר את ביטויו בפיסקה 213 של  תשובת המדינה:

 

"בהחלטה יש, אם כן, כדי לאזן את האלמנט הכללי על ידי הכללת אלמנט אינדבידואלי. כך נבנה מודל המאפשר למעשה לכל אחד מן הבוגרים להשמע באופן פרטני ולהוכיח את טענתו (התיאורטית) כי עמד בכל הדרישות להשגת תואר אקדמי המזכה בהטבות השכר".

 

 

           אין לקבל טיעון זה. לעותרים עמדה זכות טיעון כנגד ההחלטה המבטלת את שקילות התארים שקיבלו וכן את היכולת להוכיח את שקילותם. הבחינה אותה איפשרה להם המדינה לעבור (שגם אם יעברו אותה לא יקבלו את מלוא ההטבות), אינה מהווה כלל, במהותה, זכות טיעון. לא זה הטיעון לו זכאים העותרים ואשר אותו ביקשו. מעבר הבחינה גם אינו מהווה תשובה לשאלה אם התואר האקדמי נרכש על ידי העותר בדרך ישרה. הוא מהווה אמצעי בו בחרה המדינה, כדי להפיג את מהלומת ההחלטה הסופית, אשר גם לדעתה יש בה מידה של שרירות ואי צדק. לפיכך, אין לראות בהענקת החלופה של מעבר הבחינה לא מימושם של הזכות להישמע ולא חלופה לה.

 

33.      המדינה מודעת לאופציה של בירור אינדבידואלי בדבר שקילות התואר האקדמי שקיבל כל אחד מהבוגרים. בירור כזה יצריך שמיעה של כל עותר או בא כוחו לגבי נסיבותיו המיוחדות ודרישתם של הבוגרים היא כי כך ייעשה.  טענתה היא, שפיתרון זה אינו מעשי בגלל המספר הרב של בוגרים אשר יהיה צורך לשמוע. על פי חשבון שערכה המדינה בכתב התשובה, היה צורך להקדיש לכך, למיצער, 1,625 שעות. היא גם מדגישה את הקושי לבדוק בדיעבד את הדרך בה השיג כל אחד מאלפי הבוגרים את תוארו (בפיסקאות 114 ו-161 לכתב התשובה). על רקע דברים אלה, טענתה של המדינה היא - וזו טענתה העיקרית נגד קיום שימוע כאמור - שהאופציה האמורה אינה רק בלתי מעשית אלא גם בלתי כנה ולא באה מפי העותרים אלא מתוך רצון לסכל את ההחלטה בטענה של היעדר שימוע פרטני. ובמילים פשוטות, בנסיבות המקרה אין לחייב את המשיבים לקיים שימוע כזה אשר אינו סביר ואינו מוצדק.

 

           עמדה זו מוקשית היא, ואין לקבלה. ראשית, לא הייתי ממהר לייחס חוסר כנות לעמדת העותרים. כל אחד מהם עלול להפסיד בעקבות ההחלטה אלפי או עשרות אלפי ש"ח ואף יותר, על אף כל מה שהשקיע כדי להגיע לזכות לקבלם. לטענתו, לא דבק רבב בהתנהגותו, והנה במחי אחד מבטלים את זכותו. רצונו שעניינו ייבחן ויוכרע על פי ממצאים הנוגעים לו, הינו לגיטימי ומובן. שנית, לא מקובלת עלי הטענה שבדיקה פרטנית של שקילות התארים אינה מעשית. מספר השעות שצריך להשקיע בבדיקה כזו, אפילו אם מדובר לא ב-1,625 שעות עבודה אלא ב-2000 או 3,000 שעות, אינו צריך להרתיע. נזכור, שהעלות הכוללת של ההטבות לבוגרים עשויה להגיע לסכומים של מאות מיליונים, אם לא מיליארדי שקלים. לגבי סכומים כאלה יש הצדקה להשקיע זמן וכוח אדם כדי לבדוק אם מדובר בתארים אקדמים כשרים, אם לאו. מספר השעות הנדרש כאמור, יכול להתחלק בין מספר עשרות בודקים או חוקרים אשר בתקופה של מספר חודשים - לפי מספר הבודקים - יוכלו לבצע את המשימה. כדי להקל את מלאכת השימוע והבדיקה, ניתן לדרוש תחילה מילוי פרטים או תצהיר שיקצרו ויקלו על עבודת הבודקים. כגודל הפגיעה הצפויה כן גדלה עוצמת הזכות להישמע. לפיכך, גם אם צריך לשמוע אדם אפילו שעה או שעתיים קודם ששוללים ממנו זכות קנויה לעשרות אלפי שקלים ואף יותר - אין לומר שדרישתו לשימוע אינה מעשית או אינה סבירה. במהלך שימוע כזה יהיו רשאים, כמובן, הבודקים לעיין בכל חומר הנוגע ללימודיו של כל אחד מהבוגרים.

 

           יש להניח, שלו היה מדובר בנפגעים בודדים, המשיבים לא היו מעלים על דעתם לפסול את שקילות התארים מבלי שיישמע וייבחן עניינו של כל אחד ואחד מן הנפגעים הפוטנציאליים. לכן, לא ברור מדוע העובדה שמדובר בנפגעים פוטנציאליים רבים, מצדיקה את היעדר השימוע הפרטני. האם משום שמספר הנפגעים הפוטנציאליים הוא רב יותר, ניתן לוותר על מה שהוא מוצדק וראוי, קודם קבלת החלטה כה פוגעת בכיסו של כל אחד מן העובדים?

 

34.      בהסתמך על ההודעה מיום 1.10.02, פנתה מודום באמצעות בא כוחה במכתב מיום 23.10.02 אל היועץ המשפטי לממשלה, אל הממונה על השכר והסכמי עבודה ואל באת כוח המשיבים. במכתב זה קובל בא כוח מודום על כך שמודום לא הוזמנה לשימוע, למרות היותה עותרת באחד התיקים שהיו תלויים אותה עת בפני בית המשפט, ולמרות שעל פי ההודעה לבית המשפט השימוע, יערך לכל העותרים. בא כוח מודום אף ביקש מפורשות, שמרשתו תוזמן להליך השימוע שבכוונת המדינה לקיים.

 

           בא כוחה של מודום זכה לתשובה מטעם המדינה רק במכתב מיום 25.12.03, סמוך ממש לגמר הליכי השימוע. בעיקרם של דברים, מסבירה באת כוח המשיבים במכתבה את עמדת המדינה, על פיה הליך השימוע נוגע אך ורק לאינטרסים של בוגרי הנציגות, הזכאים לטענתם לקבלת הטבות שכר, והללו נשמעים בפני נציגי המדינה באמצעות נציגיהם. באשר למודום, כאמור במכתב, "אין לכם כל מעמד בנושאים עליהם הודענו לבית המשפט העליון ביום 1.10.02 ובעניינם מתקיימים הליכי השימוע, ולהליכים אלה אינכם מוזמנים, מטבע הדברים". בהמשך המכתב נאמר למודום, שמוכנים לשקול את הופעת נציגה בפני פורום השימוע, ובלבד שיודיע קודם את עיקרי הדברים שברצונו להעלות. בא כוח מודום, אשר עמד על זכות השימוע של מרשתו, וראה בגישתה של המדינה כאמור מעט מידי ומאוחר מידי, הודיע על דחיית הצעת המדינה.

 

           ניתנת האמת להיאמר, שגישת המדינה בנושא זכותה של מודום להישמע - מפתיעה. טענות רבות של המדינה, לרבות המסקנות שהיא מבקשת להסיק מחקירת המשטרה, מופנות כלפי מודום, מנהליה ועובדיה. למודום כמוסד ולפועלים בשמה, מיוחסים מעשי מרמה ושחיתות חמורים. על רקע זה החליט בית המשפט לצרף את מודום כעותרת לאחת העתירות שהיו באותו שלב תלויות בפני בית המשפט, כדי שתוכל להשמיע טענותיה. קשה להבין כיצד ניתן להעלות על הדעת, שהחלטה בדבר שלילת השקילות מתארים המוענקים על ידי הנציגות אינה מהווה פגיעה במודום ואנשיה, כשאותה החלטה מבוססת על מעשים פסולים והאשמות המופנים כלפיהם. הפגיעה היא גם בשמם הטוב ובכבודם, גם בעיסוקם, ויתכן מאוד שגם בכיסם. אמנם עמדתה של מודום, בעיקרה, כלפי החלטת המדינה היתה ידועה למדינה. נציגי המדינה ידעו כי מודום דוחה את האשמות המופנות כלפיה. אך לא היתה הצדקה שפרטי טענותיה לא יובאו בפני המשיבים ויהיו לנגד עיניהם קודם קבלת ההחלטה הסופית. דעתי היא, על כן, שזכותה של מודום להישמע לא קוימה.

 

35.      יתר על כן, הנני סבור שבנסיבות המיוחדות של המקרה, היה זה אינטרס של הגורמים המחליטים מטעם המדינה, שטענותיה של מודום תהיינה בפניהם. רק כך היו מובאות בפניהם ראיות נוספות אשר יש להן חשיבות, כבסיס להחלטה מושכלת שתתקבל. חובה זו נבעה מהחובה של כל רשות לאסוף כמיטב יכולתה את החומר הרלוונטי להחלטתה ולבחנו קודם מתן ההחלטה (ראו להלן בפיסקה 38). כפי שהוצהר על ידי מודום, פרט למסמכים שנלקחו לחקירת המשטרה, כל המסמכים הנוגעים לכלל התלמידים בנציגות מצויים בידיה, וביכולתה להמציא פרטים ביחס לתוכניות הלימוד, דרכי הפיקוח עליהן ופרטים הנוגעים לעמידת כל אחד מהסטודנטים במטלות הלימודיות. מתוך האמור בעתירת מודום שבפנינו, נוכל לומר שחומר רלוונטי רב, וטיעון הצריך לעניין, יכול היה להגיע לידיעת הגורמים המחליטים מטעם המדינה, לו הובאו לידיעתם העובדות והטיעונים אותם בקשה מודום להביא בפניהם. כמובן, אין בדברינו כאן לאמץ עובדות וטיעונים אלה, כולם או חלקם. אך יתכן והיה בהם תשובה או הסבר לחלק מהקושיות שעלו בפני הגורמים המחליטים. מכל מקום, אם לסכם בנקודה זו, למודום עמדה זכות שדברה יישמע קודם שנתקבלה ההחלטה הסופית, וגם היה זה מעניינם של הגורמים המחליטים לשמוע את דברה, כחלק מהתשתית העובדתית שראוי היה שתהיה בפניהם, קודם קבלת ההחלטה הסופית. למרבה הצער, הגורמים המחליטים לא קיימו את חובת השימוע של מודום.

 

36.      על יסוד האמור לעיל, מסקנתי היא שהמשיבים לא קיימו את זכותם של העותרים ושל מודום להישמע קודם קבלת ההחלטה הסופית (כפי שצויין לעיל, בפיסקה 29). ראוי היה שהזכות להישמע תקויים עוד קודם גיבוש עיקרי ההחלטה ביום 1.10.03. מכל מקום, בודאי היה צורך לקיימה קודם קבלת ההחלטה הסופית. בנסיבות המקרה, מחדל זה של המשיבים מצדיק את ביטול ההחלטה הסופית. כפי שיובהר עוד בסמוך, בפרק הדן בתשתית העובדתית, מחדל זה הביא לכך שלא כל העובדות הצריכות לעניין הובאו בפני הגורמים המחליטים. ובמילים אחרות, התשתית העובדתית, על פיה נתקבלה ההחלטה הסופית, היתה חסרה ולקויה.

 

התשתית העובדתית

 

37.      את טיעוני המשיבים המופנים נגד התנהלות הנציגות והלימודים במסגרתה הזכרנו כבר לעיל (בפיסקה 18). על רקע טענות אלה, אפנה לדון בתשתית העובדתית העולה מן הראיות המינהליות אשר באו בפני המשיבים ובמסקנות שניתן להסיק מהן. אדון תחילה בתשתית העובדתית לטענות המשיבים שעניינן במעשי המרמה שנתגלו, ולאחר מכן בתשתית לטענות בדבר הרמה האקדמית וההיקף של הלימודים בנציגות.

 

38.      החלטה של כל רשות מינהלית חייבת להיות בכל מקרה תוצאה של בדיקה עניינית הוגנת ושיטתית (בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, וכן בג"ץ 987/84 הנ"ל). על הרשות לעשות את מיטבה, באופן סביר, בהתאם לנושא העומד למחלוקת ולחשיבותו, כדי שיבואו בפניה כל הראיות החשובות לעניין. הבדיקה צריכה להיות עניינית והוגנת, בין היתר, במובן זה שיבואו בפניה גם עובדות אשר אינן עולות בקנה אחד עם גישתה הראשונית. במילים אחרות, אל לה לרשות לתור ולחפש רק אחר ראיות אשר תאששנה את גישתה הראשונית. כדי שהתמונה הרלוונטית כולה תהיה לנגד עיניה, עליה ליתן דעתה גם לראיות אשר משמעותן אינה עולה לכאורה עם גישתה זו. רק כך תוכל להגיע למסקנות עובדתיות שקולות ומאוזנות על פי הראיות הנוגעות לעניין. כלל חשוב במסגרת הבדיקה הוא, על כן, שייעשה איסוף הראיות החשובות לעניין. "אם יתברר כי בנסיבות המקרה לא שקדה הרשות המינהלית לאסוף את הנתונים השייכים לעניין ולבדוק אותם לקראת קבלת החלטה, כפי שרשות סבירה היתה נוהגת, עשוי בית המשפט לפסול את ההחלטה" (י' זמיר, בעמוד 738). הכלל הוא, שבבואה להחליט, על הרשות ליתן דעתה על כל השיקולים הענייניים, כדי שתוכל לקבל החלטה שקולה ומושכלת המאזנת ביניהם. במסגרת השיקולים הענייניים יהיו כאלה הנשענים על נתונים ועובדות. באין איסוף ראיות כנדרש, עלולים עובדות ונתונים הצריכים לעניין שלא להילקח בחשבון, וההחלטה לא תהיה שקולה ומאוזנת.

 

           לא די בכך שתהיינה בפני הרשות המינהלית ראיות המאששות על פי תכנן את מסקנותיה. אם יש בהן פגיעה בזכויות קיימות, לרבות זכויות קנייניות, הן צריכות להיות ברורות חד משמעיות ומשכנעות כדי שיוכלו להוות תשתית להחלטה. כגודל הזכות העלולה להיפגע, כן גודלה ועוצמתה של הראיה הנדרשת. עצמתה של הראיה עלולה להיפגם או להיות מוחלשת כאשר לא ניתנת אפשרות לנפגע מההחלטה להתמודד עמה ולהזימה. כך הוא, לדוגמה, כשמדובר בראיה החסויה מעין מי שעלול להיפגע מההחלטה. במקרה כזה, על הרשות להיות מודעת וליתן משקל לעובדה שחומר הראיות החסוי לא עבר התייחסות או ביקורת מלאים של מי שעלולים להיפגע ממנו.

 

           על בסיס הנחיות אלה, תבחן התשתית העובדתית אשר היתה ביסוד ההחלטה הסופית.

 

 

ממצאי חקירת המשטרה

 

39.      הנימוק העיקרי אשר ביסוד עמדת המשיבים, נוגע לעובדות שנתגלו בחקירת המשטרה. לטענת המדינה, נתגלו בחקירה מעשי מירמה הקשורים בקניה ומכירה של עבודות אותן היה על הסטודנטים להגיש לנציגות במסגרת לימודיהם, לא היתה הקפדה עם הסטודנטים על מילוי דרישות הלימודים, והמנחים מטעם הנציגות סייעו לסטודנטים בהכנת עבודות הגמר, במקום שאלה היו אמורות להיות מוכנות על ידי הסטודנטים לבדם. נטען אף, שמורים פסלו עבודות רק על מנת שאותם סטודנטים שעבודותיהם נפסלו יפנו אל מוכרי עבודות, אשר אותם מנחים היו מעוניינים בטובתם. הטענה היא, שראשי מודום ידעו על המתרחש, וכי עיקר מעייניהם היו להגדלת מספר התלמידים ומקבלי התארים, ועל ידי כך להגדיל את הכנסתם. כך, על פי הטענה, פעלו אנשי מודום בארץ, בהסתמכם על האמון שנתנו בהם אנשי אוניברסיטת לטביה. העובדות המתוארות בתשובת המשיבים בכל הנוגע לדרך תפקודה של הנציגות, מתארות תמונה קשה של דרך התנהגות חלק מהמורים והתלמידים של הנציגות. טענת העותרים כנגד טענות אלה היא, שהתשתית הראייתית אשר היתה לנגד עיני המשיבים עם קבלת ההחלטה הסופית, היתה בחלקה לקויה, בחלקה לא מהימנה ובחלקה חסרה. ומכל מקום, אין להסיק ממנה על כשירות התואר שקיבל כל אחד מהם.

 

40.      על החומר הראייתי אשר היה בפני המשיבים יודעים אנו מתוך סיכום שהוגש על ידי האחראים לחקירת המשטרה (ראו נספחים מש/8-מש/13 לתשובת המשיבים). סיכומים אלה כתובים בצורה כוללנית, וכוללים קביעות ומסקנות כלליות של האחראיים לחקירה. אך הם אינם כוללים שמות של מי שהתנהגו בדרך פסולה, ואפשרות הביקורת של האמור בהם על ידי העותרים או מי מטעמם, היא למעשה, כמעט בלתי אפשרית. כזכור, חומר החקירה עצמו לא נמסר לעותרים על אף שנתבקש על ידם, ולעותרים לא נמסרה כל תשתית עובדתית קונקרטית המתייחסת למי מהם.

 

           חומר החקירה אינו כולל חומר ראיות המתייחס, אישית, לעותרים או לרוב רובם של בוגרי הנציגות. המדינה גם אינה רואה בהם כמי שסומנו כחשודים. כאמור בהחלטה הסופית, אין בחומר החקירה כדי לפגוע בחזקת חפותו או בכבודו של כל אחד מאלה אשר לא נצבר חומר חקירה נגדו. ברי, שתופעת ההעתקות של עבודות בכתב או מסחר בהם הינה תופעה פסולה. לדאבון הלב, זו אף תופעה מוכרת, אשר ראוי להילחם בה. עם זאת, יש לשוב ולהדגיש כי מדובר בפגמים אשר נפלו בהתנהגותם של חלק מתלמידי הנציגות. אלה ישאו בעוונם. ענייננו באותם תלמידים אשר אין כל ראיה שהם נכשלו בהעתקה והם מוחזקים כמי שנהגו ביושר ובתום לב.

 

41.      כאמור, המשיבים מציינים בתשובתם, כי חקירת המשטרה הניבה החלטה להגיש חמישים כתבי אישום פליליים וכמאתיים תובענות משמעתיות. אין אנו יודעים את פרטי האישומים השונים שיוגשו כנגד חמישים איש, ולא את פרטי עבירות המשמעת המיוחסות למאתיים אחרים. ביחס לחמישים כתבי האישום שיוגשו, לא רק שאיננו יודעים את פרטיהם, אלא שיודעים אנו שחלק מכתבי אישום אלה, במספר לא ידוע, אינו קשור במעשי מרמה או שחיתות של קבלת תארים. במסגרת האינפורמציה הכללית הנמסרת בכתב התשובה מצוייה העובדה שבחלק מכתבי האישום "נאשמו בכך כי בתמורה להנחות שונות, לרבות קבלת פטור מתשלום שכר לימוד, פעלו לגיוס תלמידים עבור השלוחה מקרב הכפופים להם, והעמידו לרשות השלוחה מתקני לימוד ונתנו במה לשיווק השלוחה בכנסים שקיימו במסגרת תפקידם" (בקטע האחרון של פסקה 100). אין לזלזל בחומרת מעשים אלה, הקשורים בניצול התפקיד לפרסומת ולעידוד הלימודים בנציגות, מתוך מניעים אישיים ולתועלת עצמית. אך במעשים אלה, כשלעצמם, אין ראיה לכך כי הלימודים בנציגות לא היו לימודי אמת וברמה ראויה. יש להניח, שכך הדבר גם לגבי חלק לא מבוטל של עבירות המשמעת, במספר שאינו ידוע לנו. גם כאן אין אנו יודעים כמה מתוך עבירות המשמעת משליכות על תוכן ורמת הלימודים, ואף קיימת בעניין זה אינדיקציה לכך שאין המדובר במספר גדול של עבירות משמעת המשליכות על תוכן ורמת הלימודים. בהודעה ובקשה (להלן: הבקשה) שהוגשה לנו מטעם פרקליטות המדינה ביום 1.2.04, מתבקשת הבהרה לצו הביניים שניתן בעתירות אלה. מה שחשוב בבקשה לענייננו כאן הוא, שבבקשה נאמר כי "לאחרונה הוגשו כנגד שבעה עובדי ציבור תובענות משמעתיות, ובעתיד צפויות להיות מוגשות עוד מספר תובענות", והמדובר בתובענות המתייחסות להאשמות לפיהן אותם עובדים השיגו את התואר האקדמי מהנציגות בדרכים לא כשרות. מבקשה זו ניתן להסיק, שכיום, לאחר שחלפה תקופה של מעל לשנתיים וחצי מאז החלה החקירה, מדובר לכאורה במספר קטן ביותר של עבירות משמעת הקשורות בהשגת תארים בדרכים פסולות - שבעה מקרים ועוד "מספר מקרים" מתוך כשבעת אלפים בוגרים.

 

           לבקשה הומצאו תגובות של חלק מן העותרים המצביעים על המספר הקטן של המקרים של תובענות משמעת העוסקות בקבלת התואר האקדמי מהנציגות בדרכים לא כשרות. על תגובות אלה לא אחרה המדינה להגיב. בתגובה מטעמה מיום 8.2.04 נזכר שב"מספר תובענות" משמעתיות הסתיים הדיון והנאשמים הורשעו, מתנהלים הליכים משמעתיים בעניינם של עוד "כמה עשרות נאשמים" וכן כי "כמות בלתי מבוטלת" של תובענות משמעתיות תוגש בעת הקרובה. המספרים בתגובה זו שונים מאלה שבבקשה. מדובר בתובענות משמעתיות במספר רב יותר מזה שנזכר בבקשה. אך התובענות המשמעתיות הנזכרות בתגובה, שלא כמו בבקשה, אינן מיוחדות, על פי האמור בתגובה, למקרים של השגת התואר האקדמי בדרכים לא כשרות. אין, על כן, באינפורמציה מטעם המדינה בתגובה כדי לשנות את האמור בבקשה, ככל שהדבר נוגע לתובענות משמעתיות בגין מעשים פסולים שנעשו לצורך קבלת התואר האקדמי. גם קשה להניח שחל שינוי משמעותי במספר התובענות המשמעתיות בין 1.2.04 ל-8.2.04.

 

           מסקנה מתבקשת מכל האמור לעיל היא, לכאורה, שרק לחלק קטן מכתבי האישום ומהתובענות המשמעתיות יש השלכה לשאלת תכנם ורמתם של לימודי העותרים בנציגות.

 

           יש גם להניח, שאותם מקרים אשר נחקרו לא נבחרו באופן מקרי. יש להניח, שאלה נבדקו לאור תלונות ומידע מיוחדים שהגיעו לידיעת המשיבים או הגופים החוקרים ביחס לאנשים מסויימים. המשיבים אינם טוענים אחרת. לפיכך, מה שנתגלה בחקירה אינו מהווה מידגם מייצג אשר יש בו לשקף, אף לכאורה, מצב החל על כלל התלמידים.

 

           לכך יש להוסיף, שמספר התלמידים הכולל מגיע ל-6,500 תלמידים לפחות (לטענת מודום למדו 7,500 תלמידים). נזכור עוד, שאנו בשלב של תחילת הגשת כתבי אישום (הוצגו לנו העתקים של שני כתבי אישום שהוגשו, האחד מהם נגד מנהל מודום), ובשלב זה, ככל שהובא הדבר לידיעתנו, טרם הורשע אדם בפרשה. כמובן, תתכנה ראיות מינהליות להתנהגות פסולה, שתהיינה בעלות משקל, אף קודם הרשעה בדין. אך אנו בשלב של בדיקת עוצמת הראיות ובדיקה אם היה בהן תשתית מספקת להחלטה הסופית ובמסגרת זו ראוי שנזכור שטרם הורשע אדם מהמעורבים בפרשה.

 

42.      מה שבולט בתשתית הראיות אשר היתה בפני הגורמים המחליטים הוא מה שאינו נכלל בה. הרחבנו דברים לעיל, עד כמה היתה חשיבות לכך שתשמע גירסת מודום ותתאפשר הצגת מסמכים על ידה, וגם לכך שתינתן אפשרות לעותרים להציג, כל אחד, את עניינו ולהציג לצורך זה את ראיותיו. על פי טיעוני העותרים בפנינו, לא נפל פגם בלימודיהם. הם לא כשלו לא במעשי סחר בעבודות ולא בכל מעשה פסול אחר, והם רכשו ידע המצדיק את קבלת התואר. בעצם, המדינה אינה שוללת שלא נפל פסול במעשי ובלימודי העותרים. מתוך האמור בהודעה מיום 1.10.02, אנו למדים מה עומד מאחורי הרעיון של הבחינה בה יוכל כל בוגר אשר קיבל תואר מהנציגות להיבחן על מנת שיזכה בהטבות שכר. מסתבר, שהבחינה נועדה לאפשר לבוגר להוכיח, שלמרות דרך התנהלות הנציגות,  הוא צבר ידע השווה בערכו לידע הטמון בתואר אקדמי סביר (ראו בפיסקה 2(א) של ההודעה). דברים דומים נכללים בתשובה מטעם המשיבים (ראו בפיסקאות 108 ו-123). מתוך תכלית זו של הבחינה, כפי שהוצגה על ידי המשיבים, ניתן להסיק כי המשיבים אינם שוללים את העובדה שהעותרים רכשו במהלך לימודיהם בנציגות ידע אקדמי סביר. כל מה שהם מבקשים הוא "הוכחה" לכך.

 

           איננו מתעלמים מכך, כי יתכנו מקרים שבהם ניתן יהיה ללמוד מאופי המעשים המיוחסים למספר פרטים ומחומרתם, על התנהלותם הכללית של חברי הקבוצה. לאור כל האמור לעיל, לא זה המקרה שבפנינו.

 

           על רקע כל האמור לעיל, מסקנתי היא כי לא היה די בחומר הראיות שבא בפני המשיבים, אשר לא כלל בחינה של עניינם הקונקרטי של כל אחד מן העותרים, כדי להוות תשתית ראייתית מספקת ומשכנעת, אשר תצדיק את ההחלטה הסופית. כך לגבי העותרים, וכך לגבי כל הבוגרים מקבלי התארים, אשר לא קיימות כלפיהם ראיות להתנהגות לא כשרה ביחס ללימודים בנציגות.

 

הרמה האקדמית

 

43.      השיטה של למידה מרחוק מתאפיינת בכך שהאוניברסיטה הזרה היא זו שמקנה את התארים לסטודנטים בארץ, והפיקוח עליה נעשה על ידי הרשויות המוסמכות של האוניברסיטה בארץ הזרה. בכתב התשובה הציגו המשיבים את דרך לימוד זו כך:

 

"תנאי הכרחי לקיום למידה מרחוק הוא שלא תקוים כל הוראה פרונטלית בכיתות לימוד, וכי נציגות האוניברסיטה בישראל תפעל כמשרד לוגיסטי בלבד. הלמידה תיעשה על דרך של עבודה עצמית על ידי התלמיד, וכל עזרה לימודית תהיה בגדר רשות ולא חובה ולא תבוא במקום הקורסים בתכנית הלימודים. עוד קבעה המל"ג, כי העבודות שתדרוש האוניברסיטה מתלמידיה בישראל תיערכנה בשפה האנגלית, וכי לצורך בדיקתן, הן תשלחנה לקמפוס האוניברסיטה בלטביה ותבדקנה על ידי סגל האוניברסיטה בלטביה, הממונים שם לצורך זה בלבד. הודגש כי העבודות לא תיבדקנה בשום פנים ואופן על ידי חברי סגל ישראליים בישראל. כמו כן נקבע, כי חומר הלימודים שיופץ בקרב התלמידים יהיה זהה כולו לחומר לימודים הסטנדרטי של אוניברסיטת לטביה, המופץ גם לתלמידיה במרכזי הלמידה אותם היא מפעילה במקומות אחרים בעולם. (עמוד 22 לתשובת המשיבים).

 

 

           עוד הבהירו המשיבים, כי:

 

"שלוחת המוסד הזר מהווה "זרועו הארוכה" של מוסד האם בחו"ל , ולפיכך המדינה הזרה היא שמפקחת על הרמה האקדמית של המוסד הזר" (עמוד 15 לתשובת המשיבים).

 

           ובהמשך:

 

"מכאן שאמרת 'למידה מרחוק', אמרת מניה וביה שהפעילות המתקיימת בארץ מפוקחת ומבוקרת על ידי אוניברסיטת לטביה, ומצויה באחריותה בלבד, ואין מדובר בפעילות אקדמית שנבחנה בצורה כלשהי על ידי המל"ג, מבחינת מהות הלימודים והכרתם כראויים להיחשב לימודים גבוהים" (עמוד 23 לתשובת המשיבים).

 

 

44.      על פי האמור בעתירת מודום, הלימודים התנהלו בשיטת למידה מרחוק, תוך שהם מפרטים בעתירתם על נספחיה, בפרוט רב, את שיטת הלימודים, את המטלות שהוטלו על התלמידים, וכן את דרך בחינת עמידתם בכל התנאים הנדרשים. הדברים מצאו את ביטויים גם בעתירות השונות ובתצהירים נרגשים אשר הוגשו על ידי חלק מן העותרים. בעתירת מודום נאמר בהקשר זה, בין היתר, כך:

 

"בנציגות האוניברסיטה בארץ התקיימו לאורך שנים (משנת 1996) לימודים סדירים. שיטת הלימוד שהיתה נהוגה, היתה שיטה של 'למידה מרחוק' ... המקובלת באוניברסיטת לטביה. הלימודים התקיימו בהתאם לדרישות האקדמיות שהציגה האוניברסיטה ותחת פיקוחה.

 

על פי שיטה זו, התבססו הלימודים על עבודה עצמית תחת הנחיה אישית וקבוצתית, על פי תוכנית קבועה מראש, ובמסגרתה נדרשו הסטודנטים, כתנאי לקבלת התואר, למלא אחר שורה של מטלות (עבודות, מבחנים ועבודות גמר) , כל אחד על פי מסלולו.

 

הסטודנטים נעזרו בהנחיה של מרצים שהשלוחה העמידה לרשותם לצורך זה. כל המנחים היו בעלי תואר אקדמי (ראשון או שני) , חלקם בעלי תואר PHD...

 

אשר לתארים שהוענקו לבוגרי אוניברסיטת לטביה: אלה הוענקו כאמור ע"י האוניברסיטה עצמה, רק לאחר שזו השתכנעה, להנחת דעתה ולשביעות רצונה, שהבוגרים עמדו במטלות האקדמיות שהוטלו עליהם עפ"י דרישתה, ועמדו בהצלחה בהגנה על עבודת הגמר ...

 

"גולת הכותרת של הלימודים לקראת קבלת התואר, שהיוותה את השלב הסופי והאחרון בתהליך, היתה עבודת הגמר - עבודה מסכמת לתלמידי המסלולים לתואר ראשון ותיזה ללומדים במסלולים לתואר שני. את עבודת הגמר הורשו להגיש רק סטודנטים שהשלימו את כל המטלות קרי: 37 קורסים לתואר ראשון.. ו-8 קורסים לתואר שני.

 

מדובר היה בעבודות גמר בהיקף של כ-40 עמודים לתואר הראשון וכ-60 עמ' לתואר השני (התיזה). העבודות נעשו על פי הנחיות מפורשות של האוניברסיטה והיה הכרח שיעמדו בקרטריונים נוקשים שנקבעו על ידה, הן מן הבחינה הצורנית של העבודה ודרכי הגשתה והן באשר לתוכנה של העבודה ...

 

העבודות המסכמות - עבודות הגמר והתיזות, נכתבו בשפה העברית, ותקציר מהן מתורגם לשפה האנגלית, נשלח לאוניברסיטת לטביה ... אנשי הסגל מאוניברסיטת לטביה הגיעו ארצה אחת למספר חודשים, על מנת לשמש כבוחנים באותן הגנות. בכל ועדת בדיקה - הגנה - ישב לפחות פרופסור אחד - דיקאן הפקולטה הרלוונטית או מרצה בכיר מלטביה, לעיתים צוות גדול יותר ...

 

ככלל, נשלחו העבודות ללטביה לבדיקה של מרצים באוניברסיטה, בהתאם למסלולי הלימוד ולנושא העבודה. העבודות נבדקו בקפידה רבה על פי סטנדרטים וקריטריונים מחמירים, וסטודנט שעבודתו לא עמדה בקריטריונים , נדרש לתקן אותה או להגישה מחדש, על פי הנחיות האוניברסיטה. (עמודים 15-12 לעתירה בבג"צ 3459/03)".

 

 

           הדברים מוצאים חיזוק בדברים אשר נכתבו על ידי רקטור אוניברסיטת לטביה, ביום 16.1.03 בתשובה לפנייתו של עו"ד שפטל, ב"כ העותרים בבג"צ 3379/03. זה ציטוט הדברים החשובים לענייננו:

 

"…Israeli graduates have obtained their academic degrees from the University of Latvia via distance learning in the following programs – Bachelor of Business Administration, Master of Business Administration and Public Relations, Bachelor of Pedagogy, Master of Pedagogy and Master of Education. All above mentioned programs are accredited approbated in Latvia.

Israeli graduates have fulfilled all the same requirements applied to student studying in the same departments at the campus of University of Latvia…

All assignments, course papers, exam papers submitted by Israeli students during the study process were received and graded by the academic stuff of the University of Latvia in Latvia".

 

 

45.      מן האמור לעיל עולה, כי על פי טענות העותרים ומודום התואר שניתן לבוגרי הנציגות היה תואר מטעם אוניברסיטת לטביה, כי הלימודים התנהלו בשיטת הלמידה מרחוק על כל המשתמע מכך, וכי הלימודים התקיימו בפיקוחה ובאחריותה של האוניברסיטה. וחשוב להדגיש בהקשר זה, כי המשיבים אינם טוענים כנגד הרמה האקדמית של הלימודים המתנהלים באוניברסיטת לטביה עצמה. אין גם מחלוקת כי אוניברסיטת לטביה הינה מוסד להשכלה גבוהה אשר מוכר על ידי הרשויות האקדמיות המוסמכות לכך בלטביה. למשיבים גם אין כל טענות כלפי האוניברסיטה עצמה.

 

           המשיבים גם אינם מבקרים את תכנית הלימודים כפי שנהגה בנציגות, במובן זה שלא הושמעה כל טענה כאילו נופלת תוכנית לימודים זו מתוכניות הקיימות במסגרת למידה מרחוק בכל אוניברסיטה זרה אחרת. המשיבים בוודאי היו מודעים גם לכך שאין פיקוח אקדמי ישראלי על הלימודים במסגרת הנציגות, לא של המועצה להשכלה גבוהה ולא של כל גוף ממלכתי אחר. גם לא היו קיימים בתקופה הרלוונטית כל כללים להבטחת תוכנית ורמת הלימודים בשלוחות או בנציגויות של אוניברסיטאות זרות בארץ. מדידת השקילות של התארים האקדמים אשר נעשו בוועדת השקילות נעשתה גם היא על ידי בחינת ההכרה במוסד האקדמי הזר במדינתנו כמוסמך להעניק תארים אקדמים ובמילוי דרישות המוסד האקדמי לצורך קבלת התואר במסגרתו, דבר אשר הוכח במסמכים של אותו מוסד אשר הוצגו בפניה.

 

           נוכח עובדות אלה, צריך היה להיות ברור למשיבים, ובודאי היה ברור להם, שרמת תוכנית הלימודים בנציגות היא - בדומה וכמקובל בלמידה מרחוק במוסדות אחרים - נופלת מהלימודים במוסדות אקדמים ישראלים. בפני חשש זה גם התריע בית משפט זה, מפי השופט י' זמיר, בבג"ץ 9486/96 איילון ליאת נ' ועדת הרישום על פי חוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977 (פ"ד נב(1) 161), אשר ניתן ביום 9.2.98. ידיעה וחשש כאמור, לא מנעו את המשך אישור השקילות של התארים של אוניברסיטת לטביה משך שנים, עד שרק בחודש יוני 2001 הוחלט על ידי המדינה להפסיק את מתן האישורים לשקילותם. ראוי להדגיש, כי הפסקה זו באה לא מכיוון שרמת הלימודים או תוכנית הלימודים בשלוחות של אוניברסיטאות זרות או של למידה מרחוק באוניברסיטאות זרות נמצאה חסרה ופגומה מיסודה. ההחלטה התיחסה לנציגות אוניברסיטת לטביה בלבד, והתבססה על ליקויים ומעשים פסולים שנתגלו בנציגות במהלך חקירת המשטרה, המיוחסים למודום, לחלק מצוות העובדים מטעמה ולחלק מהתלמידים.

 

           אם נסכם בנקודה זו, הרי שבאופן כללי תוכנית ורמת הלימודים בנציגות היתה ידועה וברור היה שאישור השקילות שניתן לבוגרי הנציגות היה ברמה של מסלול "למידה מרחוק", המתאימה ללימודים על ידי מי שעובדים משך היום ומתפנים ללימודים רק אחרי שעות העבודה. כל עוד מתקיימים לימודים אמיתיים במסגרת זו, והלימודים מקנים תואר אקדמי על פי המקובל באוניברסיטת לטביה - תואר זה יהיה שקול לתואר אקדמי לצרכי ההטבות. כך נהגו בעבר, וכל מי שהתחיל ללמוד בנציגות עד נובמבר 1999 היה יכול לצאת מהנחה זו.

 

46.      אחת מטענות המשיבים היתה, כי חברת מודום, נציגת אוניברסיטת לטביה בישראל, הפרה את תנאי הרשיון ללימוד מרחוק בכך שקיימה בנציגות פעילות אקדמית לימודית, בניגוד מוחלט לפעילות שהיתה רשאית לקיים. לטענה זו לא הוצגה בפנינו תשתית ראייתית משכנעת. גם אין בעובדה, כשלעצמה, שבנציגות התקיימו ייעוץ אינטנסיבי מטעם מתרגלים ומנחים, ואף הנחיה פרונטלית, ככל שהתקיימה, כדי לגרוע משקילותו של התואר שהוענק על ידי אוניברסיטת לטביה לסטודנטים בישראל. כל עוד עמדו אוניברסיטת לטביה והנציגות מטעמה בתנאי שיטת הלמידה מרחוק, והתארים ניתנו לסטודנטים בישראל על סמך עבודה עצמית שעליה פיקח סגל האוניברסיטה, אין בייעוץ ובהנחיה כאמור כדי לשלול את אופיים של הלימודים כלמידה מרחוק. יוזכר בקשר לכך, כי בכללים שהתוותה המועצה להשכלה גבוהה לעניין פעולתה של הנציגות בדרך של למידה מרחוק, נקבע כי הנציגות רשאית לתת עזרה לימודית לתלמידיה, ובלבד שמדובר בעזרה שאינה אובליגטורית אשר הנה שולית בהיקפה בהשוואה לעבודה העצמית של התלמיד, ושאינה מזכה את התלמידים בנקודות לימוד נוספות (ראו מכתבה של המועצה להשכלה גבוהה מיום 2.12.96 אשר מצורף כמסמך טו' 1 לעתירה בבג"צ 3459/03). לא הובאו בפנינו ראיות שתלמדנה כי הנציגות חרגה מכללים אלה. העותרים, לעומת זאת, צירפו תצהירים וראיות אשר מחזקים את המסקנה שהנציגות לא חרגה משיטת הלימוד של למידה מרחוק (וראו גם את המכתב מטעמו של רקטור אוניברסיטת לטביה, אשר צוטט לעיל). יצויין גם, כי מן האמור בעתירות עולה כי המשיבים היו מודעים לאופי הלימודים שהתקיים באמצעות הנציגות, ולכך שלצד העבודה הרבה שהתקיימה באופן עצמאי הונחו התלמידים גם על ידי מנחים במרכזי הלימוד של הנציגות.

 

סבירות ומידתיות ההחלטה

 

47.      החלטותיה של כל רשות ציבורית צריכות לעמוד במבחני הסבירות והמידתיות. כדי שתהיה סבירה, על החלטת הרשות להיום מושתתת על השיקולים הצריכים לעניין, תוך מתן משקל יחסי הולם לכל אחד מהם. אם ההחלטה חורגת ממיתחם הסבירות של איזון הולם בין השיקולים השונים, היא תחשב לבלתי סבירה (בג"ץ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 514-513; בג"ץ ויכסלבאום נ' שר הביטחון, פ"ד מז(2) 812, 824). נוכח הליקוי באיסוף התשתית הראייתית עליו עמדנו לעיל, ההחלטה הסופית אינה מושתתת על כל העובדות החשובות לצורך קבלת ההחלטה. מכאן, שלא כל השיקולים הצריכים לעניין נלקחו על ידה בחשבון, ועל כן אינה עומדת במבחן הסבירות. אמנם, אין בידינו לקבוע עתה מהן ההחלטות אשר תכללנה במיתחם הסבירות, בהתחשב בעובדות שתובררנה ותקבענה לאחר שימוע שיקויים לעותרים ולמודום. אך יודעים אנו, שההחלטה הסופית התקבלה ללא שהיו בפני הגורם המחליט כל העובדות והשיקולים הדרושים לצורך קבלת ההחלטה.

 

           עיקרון המידתיות, אשר הוכר במשפטנו, בוחן את השאלה אם יישום החלטת הרשות הוא מידתי לאור התכלית שהוא בא להגשים. "החלטה שלטונית היא כדין רק אם האמצעי השלטוני אשר ננקט, לשם הגשמת התכלית השלטונית, הוא במידה הראויה ולא מעבר לנדרש" (בג"ץ 987/86 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מא(5) 412 וכן בג"ץ 3477/95 בן עטייה נ' שר החינוך התרבות והספורט, פ"ד מט(5) 1, בעמודים 9-10). במסגרת הפעלת סמכותה, נדרש מהרשות לפעול על פי עיקרון המידתיות. במסגרת עיקרון זה הוכרו שלושה יסודות, או מבחני משנה, על פיהם ייקבע אם בהחלטה השלטונית נשמר עיקרון המידתיות. שלושה אלה הם: א) קיומה של התאמה בין המטרה לבין האמצעי; ב) האמצעי שנבחר על ידי הרשות צריך לפגוע בפרט במידה הקטנה ביותר; ג) האמצעי שהרשות בחרה בו יימצא בלתי ראוי, אם פגיעתו היא ללא יחס ראוי לתועלת שהוא מביא בהגשמת התכלית. האם עומדת ההחלטה הסופית במבחן המידתיות?

 

48.      בבסיס ההחלטה הסופית עומדת כוונת המדינה שלא תינתנה ההטבות בגין תארים אקדמיים למי שהתואר אשר בידו אינו מצדיק זאת. תואר אקדמי אשר אינו משקף לימודים אקדמיים אמיתיים, אינו מצדיק את מתן ההטבות. התכלית של ההחלטה היא, שלא ישולמו ההטבות למי אשר התואר האקדמי שקיבל מהנציגות שבידו אינו שקול לתואר אקדמי. כפי שהראנו לעיל, לא היה מקום לקבוע, שככלל, תוכנית הלימודים בלמידה מרחוק בנציגות אוניברסיטת לטביה לא היתה ברמה המקובלת בלמידה מרחוק. ללא שמיעת טענות מודום ועיון במסמכים שביקשה להגיש, וללא שמיעת העותרים, גם לא היה ניתן להגיע למסקנה שהיתה חריגה על ידי מי מהעותרים מרמת הלימודים על פי תוכנית הלימודים של הנציגות. עם זאת, יודעים אנו שבמהלך החקירה המשטרתית נמצא שחלק מהתלמידים אשר למדו בנציגות לא בצעו עבודות שהוטלו עליהם במסגרת הלימודים בעצמם, אלא רכשו אותן. לימודיהם לא היו אמיתיים ונתגלו תופעות של קנייה ומכירה של עבודות, וכן תופעות אחרות אשר שללו מלימודיהם של חלק מן התלמידים את האופי של לימודי אמת. עמדנו על כך לעיל.

 

           הנני סבור, על כן, ששקלול הולם של כל השיקולים הצריכים לעניין מצדיקים שלילת ההטבות ממי שהתואר האקדמי שקיבל אינו פרי לימודים כהילכתם, בין אם משום שאת מטלות הלימודים לא בצע כלל, או שהעבודות שהגיש נערכו על ידי אחרים, ולמעשה, קיבל את התואר האקדמי במרמה. ביסוד מתן ההטבות עמדה התכלית, שהכל ידעו עליה, שמי אשר מרבה השכלה וזוכה ביושר בתואר אקדמי מאוניברסיטה זרה המאושר על ידי ועדת השקילות, זכאי להטבות. כך ירבו בעלי השכלה גבוהה במסגרת עובדי המדינה והדבר יתן אותותיו ברמת השירות שתופק מהם. לעומת זאת, מי שקונה עבודות בכסף ובעצם אינו רוכש את אותה השכלה, אשר עמדה ביסוד מתן ההטבות, אינו זכאי להטבות. עמדה כזו מתיישבת גם עם ההסכמה שהתקבלה במסגרת יחסי העבודה בין המדינה ועובדיה. שלילת ההטבה ממי ש"קנה" תואר אקדמי, ובעצם אינו זכאי לו, הינה בודאי סבירה בנסיבות כאלה. במילים אחרות, החלטה על שלילת ההטבות ממי שהוכח לגביו שהוא מחזיק תואר אקדמי שאינו פרי לימודיו שלו, אלא שהוא רכשו בדרך לא דרך, הינה החלטה סבירה של הרשות, ובה, לדעתי, אין להתערב. לפיכך, רק אם היה מתברר או יתברר בעקבות שימוע או בדיקה פרטנית כי העותרים או עובדים אחרים בשירות המדינה היו שותפים לאותו סחר בעבודות ומעשי שחיתות ומירמה שנזכרו לעיל, והתארים האקדמים שקיבלו אינם משקפים תארים שהם תוצאה של לימודים ועמידה אמיתית בדרישות לקבלת התואר, כי אז יש הצדקה לשלול מהם את ההטבות.

 

49.      אך האם הפגיעה עליה החליטה המדינה, דהיינו שלילת ההטבות מכל בוגרי הנציגות, מקבלי התארים האקדמיים מוצדקת? האם הפגיעה שבהחלטה הסופית היא במידה שאינה עולה על הנדרש? האם כדי לשלול את ההטבות ממי שקיבלו במירמה את תאריהם האקדמים נדרש גם לשללן מכל תלמידי הנציגות האחרים, גם כאלה, כמו העותרים, אשר אינן מיוחסת להם התנהגות פסולה במסגרת קבלת תאריהם האקדמיים? התשובה המתבקשת הינה בשלילה. ההחלטה טומנת בחובה תוצאה קשה מעבר לנדרש. היא בלתי מידתית.

 

           אם נחזור למבחני המשנה לעיקרון המידתיות, אותם הזכרנו לעיל, ההחלטה אינה עומדת בשני מבחני המשנה, השני והשלישי. אני מוכן לצאת מהנחה שהמבחן הראשון של קשר רציונלי בין האמצעי שננקט לבין התכלית אותה מבקשים להשיג קיים: מי אשר קיבל תואר אקדמי עקב מירמה - תשללנה ממנו ההטבות המגיעות למי שבידו תואר אקדמי "אמיתי". כך מוגשמת התכלית לשלול את ההטבות ממי שאלה אינן מגיעות לו על פי מהות ההסכם שבא להעניקן.

 

           לעומת זאת, לא מתקיימים בענייננו התנאי השני: לא נבחר על ידי המשיבים האמצעי אשר פגיעתו פחותה. על שום מה יפגעו מי שאין ראיות שהתואר האקדמי אשר בידיהם הושג בדרך לא כשרה והמוחזקים כמי שקיבלוה בתום לב? על שום מה בשל חטאם של מעטים, ייפגע ציבור של אלפים? חטאם של מעטים מצדיק נקיטת סנקציה נגדם, פגיעה בהם ולא פגיעה בציבור גדול של אלפים, אשר עניינו הפרטני של כל אחד מהם לא נבחן כלל. פגיעה אחרונה זו הינה פגיעה מעבר לנדרש. על אי מידתיות של החלטה כללית החלה על רבים, אשר אינה מביאה בחשבון את הנסיבות הנוגעות לאנשים פרטניים הנמנים על אותם רבים, ראו דנג"ץ 4191/97 פרשת רקנט, בעמוד 594; ובג"ץ 6971/98 פריצקי נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 763.

 

           גם התנאי השלישי אינו מתקיים: לא מתקיים יחס ראוי בין התועלת הצומחת מהפעלת האמצעי לבין הנזק שהיא גורמת. הנזק לעותרים ולמקבלי תואר אחרים, אשר אין ראיות לפסול בהתנהגותם, הינו כבד. הנזק הוא גם במישור הכספי ובתנאי העבודה שלהם, וגם בכך שהם מוחזקים כמי שדבק פגם בלימודיהם, ואולי אף בהם אישית, ועל כן נלקח מהם מה שהם היו ראויים לו ביחסי העבודה שלהם עם מעסיקתם - המדינה. הם ניזוקים לכאורה על לא עוול בכפם, כיוון שאין טענה לגבי התנהגותם באופן אישי. למעשה, הם סופגים כולם עונש קולקטיבי שהנזק בצידו רב ביותר.

 

50.      יש דמיון מסויים בין פרשתנו לעניין שנדון בפרשת בן עטייה (בג"ץ 3477/95 הנ"ל). באותו עניין נשללה מתלמידי כיתה יב' של בית ספר מסויים הזכות להנות מתוכנית מסויימת של משרד החינוך, אשר כונתה לח"ב (ללא חובת בחינה). על פי חוזר שהפיץ משרד החינוך, לא תחול תכנית לח"ב על אותם בתי ספר שאירעו בהם מקרים של פגיעה בטוהר הבחינות, דהיינו העתקות בבחינה, במסגרת בחינות הבגרות החיצוניות. על יסוד זה הודיע משרד החינוך לבית הספר של העותרים, כי תלמידי בית הספר לא יוכלו להשתתף בתוכנית הלח"ב, וזאת בשל תופעת ההעתקה בבחינות הבגרות בבית הספר, משך שלוש השנים הקודמות. התעוררה בפרשה זו השאלה בדבר מידתיות אותה החלטה, ונקבע שזו אינה מתקיימת בה. בבחנו את מידתיות ההחלטה, קבע בית המשפט שאף אחד ממבחני המשנה של עקרון המידתיות לא התקיים. לענייננו חשוב בעיקר המבחן השלישי, דהיינו יחס במידה ראויה בין התועלת מהפעלת האמצעי לבין הנזק הנגרם על ידה. בעניין זה נאמר ביחס לנזק שייגרם לכל התלמידים בגלל מעשיהם של אחרים בשנים קודמות, כי "נזק זה נגרם להם על לא עוול בכפם, שהרי אין טענה כי מישהו מהם העתיק בעבר בבחינות הבגרות החיצוניות. זהו מעין עונש 'קולקטיבי' שנזקו רב" (שם, בעמודים 17-16). ובלשון דומה נוקט שם השופט קדמי (שם, בעמודים 10-9). הדמיון לענייננו הוא בכך שמבקשים להחיל על כל בוגרי הנציגות את עוונם של חלק קטן מהם.

 

51.      אם נחזור לענייננו, הרי נוכח הקביעה שלא הוכחה מעורבות של מי מהעותרים במעשים פסולים במסגרת קבלת התואר, לא יהיה זה מוצדק לפסול באופן קולקטיבי את התארים מהעותרים ומבוגרים אחרים הנמצאים במצב דומה לשלהם. לו היה מדובר בפגיעה ביחיד או במספר קטן של יחידים, היתה נדרשת, כמובן מאליו, הוכחת עובדות אשר יצדיקו את שלילת התארים. העובדה שעסקינן ברבים, אלפים, אינה מצדיקה שינוי בהתייחסות. ואולי להיפך. ככל שהתנהגות של מעטים גורמת לפגיעה ברבים יותר, כן יגדל חוסר המידתיות.

 

התוצאה

 

52.      ראינו, שבגין פגיעה בזכות הטיעון של העותרים דין ההחלטה הסופית להתבטל. הפגמים של אי קיום שימוע תרמו גם לכך שההחלטה אשר נתקבלה לא התבססה על התשתית העובדתית הצריכה לעניינה. עוד ראינו, שההחלטה הסופית אינה מידתית בכך שהיא פוגעת ברבים, אשר אין די בחומר כפי שהוצג בפני הגורמים המחליטים כדי להצדיק פגיעה בהם. התוצאה המתבקשת היא, שדין ההחלטה הסופית בטלות, וכך אציע לחברותי שנחליט. כתוצאה מכך, אין למנוע מן העותרים את זכותם להמשיך ולקבל את ההטבות הכרוכות בתואר אשר קיבלו מהנציגות, וכן את הזכות שועדת השקילות תדון בבקשות להכרת שקילותם של תארים אם בקשות כאלה הוגשו לה וטרם הוחלט בהן על ידה.

 

           עם זאת, האמור כאן לא בא למנוע מהמדינה לשלול את הזכות להטבות מבוגרי הנציגות שקיימות לגביהם, אישית, הוכחות ברורות ומשכנעות, ברמה הנדרשת על פי הראיה המינהלית, שהתואר האקדמי הושג על ידם במירמה או בדרכים לא כשרות אחרות.

 

           עולה מכל האמור לעיל, שהמסקנות כאמור מושתתות, בעיקרן, על העובדה שלא ניתנה לעותרים הזדמנות להישמע על ידי הגורמים המחליטים. ראינו גם, שהשימוע ניתן לביצוע על אף הקשיים האמצעים והמאמץ הנדרשים לצורך זה. על רקע זה, נשקלה על ידינו השאלה אם לא ראוי לאפשר שימוע מאוחר לעותרים ולבוגרים האחרים על ידי גורמים מטעם המדינה, אם אלה יהיו מוכנים עתה לקיימו. אכן, אין דומה שימוע מאוחר לשימוע הנעשה לפני קבלת ההחלטה. אך עדיין אין לשלול כי ניתן לקיים שימוע אשר מאפשר קבלת תמונה מלאה של העובדות והנסיבות הצריכות לעניין ועל פיה יוחלט כפי שיוחלט. הגענו למסקנה, שראוי להשאיר בידי המדינה את האפשרות לקיום שימוע כאמור, בדרך אשר תקיים כהלכה חובה זו. יתכן מאוד, שהממצאים אשר נתגלו בחקירת המשטרה, על אף שהם מתייחסים למעטים מבין הבוגרים בלבד, מצדיקים בחינה נוספת לאחר קיום שימוע מתאים, אם אין למנוע מן הבוגרים, לרבות העותרים, את ההטבות הכרוכות בקבלת תארים אקדמים ששקילותם אושרה או מתבקשת. הדבר נתון לשיקול דעת הגורמים המחליטים מטעם המדינה. הנחתנו היא, שאם יתקיים שימוע כזה, השימוע ייעשה בלב פתוח ובנפש חפצה.

 

53.      וכדי למנוע אי הבנות, נחזור ונזכיר. האמור בפסק דין זה מתייחס להחלטה הסופית על תוצאותיה. לא באנו לאשר או לאמץ את המדיניות בדבר הענקת ההטבות למקבלי תארים אקדמים אשר עוגנה ביחסים החוזיים בין המדינה לעובדיה, כי בכך לא עסקנו. גם לא עסקנו בהחלטות הבאות לשנות מהמדיניות האמורה, ככל שהתקבלו החלטות כאלה, ובמעשים אשר נעשו, אם נעשו, בעקבותיהן. התשתית הנוגעת להחלטות ולמעשים כאלה, ככל שהתקבלו או נעשו, אינה בפנינו, ולא נדונה על ידינו.

 

54.      אנו עושים את הצווים על תנאי שהוצאו בעתירות אלה למוחלטים, במובן האמור בפיסקה 52 לעיל.

 

           כן אנו מחייבים את המשיבים לשאת בהוצאות העותרים (כולל יציאות ושכר טרחת עורך דין), בסכום כולל של 15,000 ש"ח בכל אחת משש העתירות.

 

 

                                                                                            המשנה לנשיא

 

השופטת ד' ביניש:

           אני מסכימה.                                                                ש ו פ ט ת

 

השופטת א' חיות:

           אני מסכימה.                                                                ש ו פ ט ת

 

 

 

           הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיא, השופט ת' אור.

 

 

 

           ניתן היום, כ"ה באדר תשס"ד (18.3.2004).

 

 

 

 

 

 

 

 

המשנה לנשיא                        ש ו פ ט ת                          ש ו פ ט ת

 

 

 

 

_________________________

 /עכב

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03033790_E10.doc

מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il