בתי המשפט


עע 000478/07		בית הדין הארצי לעבודה

03/03/2008

שוקי ויטה המערער

1. נציב שירות המדינה

2. מדינת ישראל המשיבים

בפני: השופטת נילי ארד, השופטת ורדה וירט ליבנה, השופטת רונית רוזנפלד

נציג עובדים, מר יהודה בן הרוש, נציג מעבידים, מר משה אורן

בשם המערער: עו"ד גרשון גונטובניק ועו"ד עודד גזית

בשם המשיבים: עו"ד קובי אמסלם ועו"ד קרן יוסט (דון יחיא)

פסק דין

השופטת נילי ארד

בתוקף סמכותו לפי סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג – 1963, הורה נציב שירות המדינה בהחלטה מיום 11.6.07 על השעיית המערער משירות המדינה. תביעה שהגיש המערער נגד החלטת ההשעיה נדחתה על ידי בית הדין האזורי בתל אביב (הנשיאה השופטת עליה פוגל ונציגי ציבור מר ישראל לוי ומר ארנון פוקס; עב' 6642/07) ומכאן הערעור שלפנינו.

הרקע

2. המערער, עובד מדינה מזה 20 שנה, כיהן בתפקידו האחרון כפקיד שומה גוש דן וכסמנכ"ל בכיר של ראש רשות המסים. בתאריך 31.12.06 מונה המערער לכהונת הממונה על הכנסות המדינה, החל מיום 1.2.07 (להלן גם: התפקיד).

3. ביום 2.1.07 נפתחה נגד המערער ואחרים חקירת משטרה בקשר לחשדות בדבר מעשים חמורים של שימוש לרעה בתפקידו ובסמכויותיו ברשות המסים ובחשד לפעולות במרמה והפרת אמונים, בכהונתו בתפקיד בכיר ברשות המסים (להלן גם: החקירה הפלילית או החקירה).

בתאריך 30.1.07 הודיע היועץ המשפטי לממשלה למנהל הכללי במשרד האוצר על פתיחת החקירה נגד המערער, תוך שהורה על עיכוב כניסתו של המערער לתפקיד הממונה על הכנסות המדינה. בהתאם, הודיע מנכ"ל משרד האוצר למערער, למחרת היום, כי לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ועד להודעה חדשה, נדחית כניסתו לתפקיד (להלן: החלטת עיכוב המינוי).

החלטת עיכוב המינוי - ההליכים בבית הדין האזורי והארצי

4. המערער הגיש תביעה לבית הדין האזורי בתל אביב בצירוף בקשה לסעדים זמניים לביטול ההחלטה בדבר עיכוב כניסתו לתפקיד.

לאחר הגשת התובענה, הוסר צו איסור פרסום שהוטל על פרטי החקירה הפלילית. מתצהיר שהגישו המשיבים (להלן גם: המדינה) לבית הדין האזורי הוברר, כי בתאריכים 13.3.07 ו- 13.5.07 הוציא השר לבטחון פנים תעודות חסיון על חומר החקירה הפלילית.

5. בהחלטה בבקשה לסעדים זמניים מיום 26.2.07 הורה בית הדין האזורי בתל אביב (השופטת אריאלה גילצר כץ ונציגי ציבור מר אריה ביטון ומר יצחק גלנטי; עב' 3477/07) על ביטול החלטת עיכוב המינוי. עם זאת קבע, כי עד לבירור התביעה בהליך העיקרי, לא ייכנס המערער בפועל לתפקיד אלא ישהה בחופשה בתשלום (להלן: החלטתו הראשונה של בית הדין האזורי).

לאחר אותה החלטה, וכדי לאפשר קידום החקירה הפלילית נגדו ולייתר הליכי ההשעיה, הסכימו הצדדים לדחות את הדיון בתביעה העיקרית, בחודשיים ימים בהם ישהה המערער בחופשה. בחלוף התקופה, ומשהודיע המערער כי אינו מסכים להמשך שהייתו בחופשה, הורה בית הדין האזורי, בפסק דין מיום 17.5.07 על כניסתו לאלתר של המערער לתפקידו כממונה על הכנסות המדינה (להלן: פסק הדין הראשון).

6. בהחלטה מיום 10.6.07 קיבל בית דין זה את בקשת המדינה לעיכוב הליכים, ובתאריך 26.6.07 במהלך הדיון בערעור, הגיעו הצדדים להסכמה שקיבלה תוקף של פסק דין, לפיה בוטל פסק דינו של בית הדין האזורי, תוך שמירת זכויות הצדדים וטענותיהם, מבלי שבית דין זה יביע עמדתו בערעור [1].

החלטת ההשעיה הראשונה

7. בין לבין, במכתב מיום 14.5.07, הודיע הממונה על המשמעת בנציבות שירות המדינה (להלן: עו"ד רוזנברג) למערער, כי מאחר והנציב שוקל השעייתו משירות המדינה רשאי הוא להגיש טיעוניו בכתב קודם לכן. ובלשון הכתוב: "הנדון: טיעונים לעניין אפשרות השעיה

נציב שירות המדינה, בתוקף סמכותו לפי סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג - 1963, שוקל להשעות אותך משירות המדינה בעקבות חקירה פלילית נגדך בחשד לביצוע עבירה של הפרת אמונים לפי סעיף 284 לחוק העונשין, התשל"ז - 1977, בכך שבמהלך התקופה בה כיהנת כפקיד שומה גוש דן וכסמנכ"ל רשות המסים, ביצעת הסכמים 'מיוחדים' תוך חריגה מסמכות והפרת נהלים.

הינך רשאי להגיש בכתב, לנציב שירות המדינה, את טיעוניך לעניין זה לא יאוחר מיום 21.5.07".

מכתב ההבהרות

8. משביקש המערער לקבל הבהרות נוספות ופירוט החשדות המיוחסים לו, הוסיף עו"ד רוזנברג ופירט במכתב מיום 20.5.07:

" ביום 13.5.07 קיבל נציב שירות המדינה, בהמשך למידע קודם שהתקבל בעל-פה, הודעת עדכון ממשטרת ישראל על מצב החקירה הפלילית נגד מרשך. בהודעה נמסר כי מרשך חשוד בביצוע 'הסכמים מיוחדים' תוך חריגה מסמכות ונהלים. בדיווח זה יוחסה למרשך עבירה של הפרת אמונים, לפי סעיף 284 לחוק העונשין, התשל"ז – 1977.

כמו כן, עודכנו כי מרשך נחקר באזהרה על ידי משטרת ישראל לפחות עשר פעמים בתקופה האחרונה, ובמהלך חקירותיו הוצגו בפניו החשדות נגדו.

לאחר מכן, קיבל נציב שירות המדינה עדכונים נוספים ממשטרת ישראל בדבר החשדות נגד מרשך. החשדות מתמקדים בהתנהלות חריגה, לכאורה, של מרשך, עת שימש פקיד שומה גוש דן ואף לאחר מכן, בשנים 1998 ו-2005-2003, בכל הקשור לעריכת הסכמי שומה 'מיוחדים וחריגים' לנישומים ארקדי גאידמק, לב לבייב וזאב רוזנשטיין (הסכמים שיפורטו בהמשך), כאשר אף אחד מהגורמים הנ"ל אינו בתחום אחריותו כפקיד שומה גוש דן, אלא שייכים לפקידי שומה אחרים. ההסכמים שהינם בסכומי עתק הינם חריגים ביותר באופיים, במבנה שלהם ובאחוזי המס שהם מחייבים את הנישומים. להלן יפורטו הפעולות החריגות, שביצע, לכאורה, מרשך:

א. טיפול בתיקים מבלי שאלה יהיו בתחום אחריותו על פי נהלי העבודה המקובלים.

ב. אי עדכון ודיווח מלא לגורמים הרלוונטיים (פקידי השומה האחרים והמנהלים), בדבר קיום ההסכמים. במקרים מסוימים, עלה חשד לדיווח מטעה מטעמו של מרשך לשם הסתרת העובדות המהותיות בדבר קיום ההסכם ותוכנו.

ג. היעדר התייעצות עם המחלקה הבינ"ל ו/או המחלקה המשפטית ו/או המחלקה המקצועית של רשות המיסים במקרים הנדרשים.

ד. אי עריכת בדיקות כלשהן לפני עריכת ההסכם, לשם בדיקת נכונות ההצהרות של הנישומים.

ה. אי עריכת תרשומות המסדירות את ההליך שהביא אותו להגיע להסכמה כאמור עם הנישומים, בהסכמים החריגים.

ו. ביסוס החלטותיו של מרשך בדבר המיסוי 'המיוחד' בהישענות על מיטב השפיטה בלבד ללא דרישת אסמכתאות כלשהן וניירת מתאימה.

במעשים אלה, חשוד, לכאורה, מרשך בפעילות תוך מרמה והפרת אמונים; בסיוע לנישומים האמורים, באמצעות ההסכמים שנערכו והיקפם, לקבל אישור רשמי שמקור כספיהם לגיטימי וברור, על אף שהדבר לא נבדק; בסיוע לנישומים האמורים, לכאורה, באמצעות עריכת ההסדרים, לבצע תכנון מס אגרסיבי שעולה לכדי תכנון מס לא לגיטימי ולמעשה לכדי ביצוע עבירה על חוקי המס, ובסיוע לנישומים לכאורה, באמצעות עריכת ההסכמים, לבצע עבירות על פקודת מס הכנסה ביודעין, בעוד הוא הממונה על אכיפת הפקודה עצמה".

בסיכום המכתב, הובאו "פרטי החשדות בדבר ההסכמים המיוחסים למערער" :

"א. הסכמו של מר ארקדי גאידמק (אריה בר לב) נחתם בחודש 9/03.

ב. הסכמו של מר זאב רוזנשטיין נחתם בחודש 04/ 1.

ג. הסכמו הראשון של מר לב לבייב נחתם בחודש 7/98. הסכמו השני של מר לב לבייב נחתם בחודש 2/05 לאחר מו"מ שנוהל על ידי מרשך עוד משנת 2003."

במסגרת מכתב ההבהרות ניתנה למערער ארכה להגשת טיעונים בכתב לעניין אפשרות ההשעיה עד ליום 28.5.07.

9. בתגובתו מיום 24.5.07 טען המערער, כי אין לפתוח נגדו בהליכי השעיה נוכח עמדת המדינה בדבר תעודת חיסיון, חוסר תום לב והיעדר בסיס להליכי ההשעיה משלא נלווה קלון לעבירות המיוחסות לו. בנוסף על כך, ביקש לקבל את חומר החקירה.

בהתייחס לטענות אלה הבהיר עו"ד רוזנברג למערער, כי במסגרת הליך השימוע יהא באפשרותו להעלות טענותיו בנוגע להיעדר קלון; כי הליך החיסיון אינו מאיין את הסמכות הקבועה בחוק להליך השעיה; כי חומר החקירה יועבר לעיונו של המערער עם הגשת כתב אישום, ככל שיוגש; וכי בפועל נמסר לו פירוט רחב ומעבר למקובל בדבר החשדות העומדים נגדו.

בתכתובת נוספת בין הצדדים, ניתנו למערער הארכות נוספות להעלאת טיעוניו בכתב בהליך השימוע להשעיה, כשהאחרונה בהן הייתה עד ליום 7.6.07. בפועל, לא מיצה המערער את זכותו לשימוע, ולא הגיש טיעוניו בכתב לנציב שירות המדינה, עובר לקבלת החלטת ההשעיה הראשונה.

החלטת ההשעיה הראשונה

10. במכתב נושא תאריך 11.6.07 הודיע נציב שירות המדינה למערער, על ההחלטה להשעותו משירות המדינה בתוקף "מיום 11.6.2007" למשך שלושה חודשים (להלן: תקופת ההשעיה הראשונה). בהחלטת ההשעיה הראשונה פירט הנציב את השתלשלות האירועים בהתנהלות החקירה הפלילית נגד המערער והחשדות המיוחסים לו; התייחס לתכתובת בין המערער לבין הנציבות, לרבות בנוגע לטענותיו נגד הליך השימוע. בהתייחס לקלון הדבק בעבירות המיוחסות למערער ותוצאתן הוסיף הנציב וציין:

"עבירות של מרמה והפרת אמונים הן עבירות לגביהן קבעה הפסיקה כי יש עמן קלון ... בחשד לביצוע עבירות אלה, המבוצעות על ידי עובד ציבור הממלא תפקיד בכיר, תוך ניצול מעמדך ותפקידך, יש פנים מיוחדות לחומרה. במעשים המיוחסים לך, המהווים , בין היתר, פגיעה במשמעת שירות המדינה ובתדמית השירות הציבורי, יש כדי לחתור תחת עצם קיומו של מינהל תקין. אי הרחקתך ממקום עבודתך, בשלב זה בו עומדים נגדך חשדות לעבירות חמורות שבוצעו, לכאורה, במסגרת תפקידך, תביא לפגיעה בטוהר המידות בשירות הציבורי, וכן באמון הציבור ברשויות השלטון , ובפרט ברשות המיסים.

באיזון הראוי, בשלב זה בו עדיין מתנהלת החקירה הפלילית נגדך, בין מידת הפגיעה בעובד הציבור החשוד בביצוע עבירות פליליות שיש עמן קלון לבין האינטרס הציבורי הכולל בחובו שמירה על תדמית שלטון החוק, טוהר המידות ואמון הציבור ברשויות השלטון, גובר האינטרס הציבורי לאור אופי העבירות המיוחסות לך ותפקידך ומעמדך בשירות הציבורי."

לאחר התייעצות עם ב"כ היועמ"ש, בהתאם לסעיף 47 לחוק, החלטתי להשעותך מעבודתך, בשלב זה, לתקופה קצובה של 3 חודשים, וזאת, בין היתר, לאור אופי תפקידך, אשר מקביל למעמד מנכ"ל של משרד ממשלתי ושאין בכיר ממנו בשירות המדינה, אופי העבירות המיוחסות לך שלכאורה בוצעו אגב מילוי תפקידך הבכיר הקודם ברשות המיסים, וכן על מנת לשמור על מעמדו ותדמיתו של השירות הציבורי.

שקלתי גם את אפשרות העברתך לתפקיד אחר או לתפקידך הקודם, אך נוכח מעמדך הבכיר והמעשים המיוחסים לך, החלטתי, בשלב זה, שלא לנקוט בצעד זה.

ההשעיה תימשך, בשלב זה, עד ליום 11.9.07, או עד להחלטה אחרת. השעייתך תיבחן מעת לעת, בהתאם להתפתחויות החקירה הפלילית".

(להלן: החלטת ההשעיה).

ההליכים נגד החלטת ההשעיה הראשונה

התובענה

11. בתאריך 13.6.07 הגיש המערער לבית הדין האזורי בתל אביב תובענה המכוונת בעיקרה נגד החלטת ההשעיה הראשונה, תוך שעתר לסעדים אלה: "סעד הצהרתי בדבר בטלות הליכי ההשעיה; סעד הצהרתי בדבר היותם ביזיון בית הדין; צו עשה בדבר השבת התובע לעבודתו; סעדים חלופיים: בקשה להסרת חיסיון, בקשה למסור לתובע מסמכים, בקשה להורות לנתבעים על שימוע בפני שופט שייקבע לכך". בתוך כך, עתר "להכריז כי ההשעיה בטלה ומבוטלת, וכי יש להשיב את התובע לתפקידו"; לחלופין ביקש לחייב המדינה "למצוא תחליפי השעיה הולמים ומידתיים המתאימים לנסיבות המקרה דנא"; לחלופי חילופין, ביקש להורות "על הסרת החיסיון כולו או חלקו" ו"להורות במיוחד על מסירת כל התיקים והתרשומות ברשויות המס הנוגעים לנישומים, על מסירת ההודעות של הנאשם, ונוכח הצהרת המדינה כי אין כל חשש לשיבוש הליכי משפט, גם על מסירת ההודעות האחרות שנגבו במשטרה, לידי התובע"; ו"לאפשר לתובע לגשת בליווי שוטר למשרדים על מנת לחפש שם תרשומות ומסמכים" ו"להורות על שימוע שייערך לתובע, בפני שופט בדימוס, לאחר שהתובע יקבל לידיו את כל החומרים המבוקשים".

לתובענה צורפה בקשה לסעד זמני לביטול הליכי ההשעיה, ובמסגרת הדיון בתובענה הוחלט על איחוד ההליך הזמני עם ההליך העיקרי בתובענה. הליך זה הוא מושא הערעור בפנינו.

ההחלטה על עריכת שימוע למערער

12. במהלך הדיון הראשון בתובענה נענו הצדדים להצעת בית הדין לפיה ייערך לתובע שימוע לעניין השעייתו בשלב זה. המערער טען כי העבירות עליהן נחקר במשטרה אינן עבירות הנושאות עימן קלון, והוסיף וסייג הסכמתו לשימוע בתנאים אלה: השימוע ייערך בעל פה ולא בכתב; להליך השימוע בפני הנציב יצטרף גורם הבקיא במיסוי; יוּתר לו לעיין בחומר החקירה נגדו כדי שיוכל להתגונן באופן אפקטיבי מפני אפשרות השעייתו.

בהחלטה מיום 3.7.07 דחה בית הדין האזורי את טענות המערער בנוגע לשימוע, וקבע כי ייערך למערער שימוע. עתירתו לעיון בחומר חקירה נדחתה מן הטעם שמדובר בחומר חקירה חסוי, ונקבע כי מקומה של טענת ה"קלון" להתברר לאחר הליך השימוע והחלטת הנציב בנוגע להשעיה.

בהחלטה מיום 10.7.07 דחה בית הדין האזורי את בקשת המערער להקפאת הדיון בתביעתו לביטול הליכי ההשעיה, נוכח כוונתו להגיש בקשת רשות ערעור על ההחלטה מיום 3.7.07. בקשה ל"עיון מחדש" נדחתה אף היא, בהחלטת בית הדין האזורי מיום 17.7.07.

בית דין זה דחה בקשת רשות ערעור שהגיש המערער על החלטת בית הדין האזורי בנוגע לעיון המבוקש בתיקי הנישומים [2].

בסיומם של הליכים אלה, עמד המערער על דעתו ובפועל לא הגיש טיעוניו בכתב לנציב שירות המדינה.

פסק דינו של בית הדין האזורי

13. בפסק דין רחב יריעה, נדחתה תביעת המערער לביטול הליכי ההשעיה הראשונה. עיקר קביעותיו ומסקנותיו של בית הדין האזורי, על בסיס חומר הראיות וטיעוני הצדדים, היה באלה: החלטת הנציב ניתנה בגדר הסמכות שבדין ולאחר היוועצות עם ב"כ היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש; שיקולי הנציב היו לגיטימיים ולא נמצאו חורגים ממתחם הסבירות. במכתבו פירט הנציב בפני המערער את העבירות המיוחסות לו, אופיין וחומרתן, ומתוך איזון מכלול השיקולים, גבר האינטרס הציבורי, לאור אופי העבירות ולאור תפקידו ומעמדו של התובע בשירות הציבורי. "בסיכומו של דבר, האיזון שערך ביניהם ושהביאו להחלטתו הסופית – היה סביר ובוודאי שאינו מצדיק התערבות בית הדין בו, מן הפן המנהלי"; נדחתה הטענה לפיה נפלו פגמים בשימוע שנערך למערער וב'אפקטיביות' זכות הטיעון שניתנה לו בעקבות הסירוב ליתן לו לעיין בחומר החקירה, תוך שנקבע כי תיקי השומה מושא החשדות נגד התובע, שלא הובאו לעיונו הינם בגדר 'חומר חקירה' המצוי בשליטת המשטרה, וכל עוד לא הוגש נגדו כתב אישום, אין לתובע זכות קנויה לקבל את חומר החקירה, או לעיין בו; לא נמצא פגם בהחלטה "לזמן את התובע להגיש טיעוניו בשימוע, מבלי שהותר לו לעיין בחומר החקירה"; התקבלה טענת המדינה לפיה הנציב "אינו שותף לחקירה, אינו מלווה אותה, ואינו מוסמך לאשר או לסרב לבקשת התובע לעיין בחומר חקירה" עליו מופקדת משטרת ישראל; למערער הייתה תשתית וידיעה בדבר החשדות נגדו, ויכול היה להעלות נימוקיו וטיעוניו בפני הנציב מבלי לעיין בחומר החקירה היות ונחקר לפחות עשר פעמים במשטרה והחשדות נגדו פורטו בפניו במסגרת זו וגם במסגרת הדיווח שהועבר לו מטעם נציבות שירות המדינה לקראת השימוע שביקשה לערוך לו עובר להשעיה; משכך, נקבע כי "החלטת הנציב לקיים לתובע שימוע גם מבלי שיותר לו לעיין בחומר החקירה (זכות שכאמור – אין לו) היא סבירה, וכי שיקול דעתו בשאלת ה'קלון' לא נפגם בשל כך".

נדחתה טענת המערער לפיה נפגמה אפקטיביות זכות הטיעון בכך שלא פורטו בפניו הנהלים והסמכויות מהם חרג, נוכח הפירוט שנמסר לו בתכתובת עם נציבות שירות המדינה;

המערער ויתר, למעשה, על זכותו להישמע, בהתנהלותו ובהימנעותו מלהגיש טיעוניו בכתב, למרות ההזדמנויות הרבות שניתנו לו לעשות כן, עובר להחלטת ההשעיה ולאחריה.

התביעה נדחתה, נוכח המסקנה לפיה הליכי ההשעיה היו תקינים, לאחר ש"הנציב שקל כראוי ואיזן בין הגורמים השונים – תפקידו הבכיר של התובע ואופי החשדות המיוחסים לו במסגרת החקירה הפלילית, אל מול האינטרס הציבורי, והשפעת המשך עבודתו על המגזר הציבורי ועל מקום עבודתו" ואופי העבירה; ומשנמצא כי המערער לא עמד בנטל לסתור את חזקת תקינות פעולתו של הנציב.

פסק דינו של בית הדין האזורי בנוגע להחלטת ההשעיה הראשונה, הוא מושא דיוננו בהליך זה.

הליכי השעיה נוספים

13. במהלך הדיון ולאחריו הביאו הצדדים לידיעתנו, שני הליכי השעיה נוספים שננקטו כלפי המערער והחלטות הנציב על הארכת ההשעיה בשתי תקופות נוספות. הגם שהליכים אלה אינם מעניינו של ערעור זה, המכוון נגד החלטת ההשעיה הראשונה, משהועלו בטיעוני הצדדים, נביא עיקריהם להלן.

החלטת ההשעיה השנייה

14. במכתב מיום 23.8.07 הודיע נציב שירות המדינה למערער, כי לקראת סיום תקופת ההשעיה הראשונה, בכוונתו לבחון את האפשרות להאריך את ההשעיה לתקופה נוספת.

בטיעון בכתב מיום 29.8.07 שהמציא לנציב שירות המדינה, הודיע המערער כי הוא עומד על טענתו לפיה עיון בתיקים בהם טיפל, ופירוט נאות של הנהלים והסמכויות מהם חרג לכאורה, הם בעיניו תנאי לשימוע נאות ומהותי בעניינו. המערער הוסיף ועמד על "הצטברות נסיבות כבדות משקל שיש בהן להכריע כנגד הארכת ההשעיה, על אף שמדובר בשימוע פגום מבסיסו" תוך שציין כי בכוונתו להגיש ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי.

בהליך שימוע בפני עו"ד רוזנברג הממונה על המשמעת בנציבות שירות המדינה, שהתקיים לבקשת המערער, השלים המערער, ביום 9.9.07, את טיעוניו בעל פה, בנוסף לטיעונים בכתב שהגיש. במסגרת זו טען, כי יש להחיל עליו את הנוהל החדש של נציבות שירות המדינה, בדבר כללים חדשים לקציבת תקופת השעיה של עובד מושעה שנפתח נגדו הליך פלילי.

בהחלטת הנציב מיום 17.9.07 הוארכה השעייתו של המערער בשלושה חודשים נוספים, עד ליום 17.12.07. הנציב התייחס לטענות המערער, לרבות טענת הקלון בעבירות המיוחסות לו ולחומר הראיות תוך שקבע, כי "באיזון הראוי, בשלב בו החקירה הפלילית ... עדיין בעיצומה, בין מידת הפגיעה בעובד הציבור החשוד בביצוע עבירות פליליות שיש עמן קלון לבין האינטרס הציבורי הכולל בחובו שמירה על תדמית שלטון החוק, טוהר המידות ואמון הציבור ברשויות השלטון, גובר האינטרס הציבורי לאור אופי העבירות" המיוחסות למערער, מעמדו ותפקידו הציבורי. עוד ציין הנציב כי לאחר שבחן טענותיו והתייעץ עם ב"כ היועץ המשפטי לממשלה החליט על המשך ההשעיה לאור "המשך החקירה הפלילית" בעניינו של המערער, אופי תפקידו "אשר מקביל למעמד מנכ"ל של משרד ממשלתי ושאין בכיר ממנו בשירות המדינה", אופי העבירות המיוחסות אשר בוצעו אגב תפקידו הבכיר הקודם ו"על מנת לשמור על מעמדו ותדמיתו של השירות הציבורי".

על כן, ולמרות חלוף הזמן מתחילת החקירה אין מקום לביטול ההשעיה או לשילוב המערער בתפקיד אחר בשירות.

הנציב הוסיף וציין, כי הוא "דואג לקבל עדכון על מצב החקירה ועל התקדמותה, מעת לעת, מצוות החוקרים, מהפרקליטים המלווים, מבא כוח היועץ המשפטי לממשלה ומפרקליט המדינה והמשנים לו. מעדכונים אלו עולה, כי החקירה נמשכת, המשטרה מבצעת פעולות חקירה שונות, והחשדות עדיין עומדים בעינם" (להלן: החלטת ההשעיה השנייה).

החלטת ההשעיה השלישית

15. במהלך הכנת פסק דין זה הגיש לנו המערער, ביום 8.1.08 הודעה מפורטת בנוגע להליכי ההשעיה השלישית שננקטו כלפי המערער, כמפורט להלן.

במכתב מיום 10.12.07 שעניינו "טיעונים לעניין אפשרות הארכת השעיה", הודיע עו"ד רוזנברג למערער כי נציב שירות המדינה שוקל להאריך את תקופת השעייתו בפעם השלישית "לאחר התייעצות מוקדמת עם ב"כ היועץ המשפטי לממשלה". ועוד נאמר בו:

"התפתחות החקירה הפלילית נגדך מגלה פרטים חדשים המחייבים אף הם חקירה נוספת ואין בפרטים המתגלים כדי לשלול את החשדות נגדך. במסגרת תקופת הארכת ההשעיה האחרונה, נחקרת אודות הפרשיות בהן הינך חשוד בעבירות של מרמה והפרת אמונים.

כמו כן, נמסר לנו, כי בשלב זה, בחינת הראיות בעניינך מעלה שלכאורה, יהיה מקום לשקול הגשת כתב אישום נגדך בעבירות של מרמה והפרת אמונים במספר פרשיות, בכפוף לשימוע. עמדה לכאורית זו תבחן בהתאם עם סיום החקירה הפלילית".

16. בטיעונים בכתב ביום 14.12.07 ובטיעוני השלמה ביום 16.12.07, שהוגשו מטעם המערער נטען, בין היתר, כך: לאחר כשנה מתחילת החקירה אין "כל התייחסות מפורטת לא לעניין החשדות הקודמים, ולא לעניין ההתפתחויות החדשות (שמתרחשות תמיד, כך נראה, לקראת סיומה של תקופת ההשעיה, ובאורח פלא)". על כן, "לא נוכל להעלות טיעון חדש, אלא נפנה לכל שטענו בעבר, וביתר שאת, וזאת לאור הזמן שחלף"; עוד נטען כי המערער מושעה שעה שאחרים ברשות המיסים הוחזרו לעבודתם וזאת למרות המלצת המשטרה להעמידם לדין פלילי וכי גורמים רלבנטיים לא נקראו לחקירה.

17. בהחלטה מיום 17.12.07 הורה נציב שירות המדינה, על הארכת השעייתו של המערער בשלושה חודשים נוספים. לאחר שהתייחס למכלול טענותיו של המערער, ובאיזון בין כלל השיקולים, קבע הנציב כך:

"באיזון הראוי, בשלב זה בו החקירה הפלילית נגדך עדיין מתנהלת ועמדת הפרקליטות הינה כי, כבר בשלב זה, יהיה מקום לשקול הגשת כתב אישום נגדך בעבירות של מרמה והפרת אמונים במספר פרשיות, בכפוף לעריכת שימוע, בין מידת הפגיעה בעובד הציבור החשוד בביצוע עבירות פליליות שיש עמן קלון לבין האינטרס הציבורי הכולל בחובו שמירה על תדמית שלטון החוק, טוהר המידות ואמון הציבור ברשויות השלטון, גובר האינטרס הציבורי לאור אופי העבירות המיוחסות לך ותפקידך ומעמדך בשירות הציבורי".

הנציב הוסיף וציין, כי הוא "ער למשך הזמן שחלף מאז החלה החקירה ולמשך הזמן שהינך בחופשה ומושעה. אולם, נכון לעת הזו, אין מקום לביטול השעייתך או לשילובך בתפקיד אחר בשירות".

לאחר בחינת טענות המערער ו"לאחר התייעצות נוספת עם ב"כ היועמ"ש" החליט הנציב על המשך השעיית המערער "וזאת, בין היתר, לאור התפתחויות החקירה הפלילית בעניינך ועמדת הפרקליטות לעניין שקילת הגשת כתב אישום נגדך, כאמור לעיל, לאור אופי תפקידך, אשר מקביל למעמד מנכ"ל של משרד ממשלתי ושאין בכיר ממנו בשירות המדינה, אופי העבירות המיוחסות לך שלכאורה בוצעו אגב מילוי תפקידך הבכיר הקודם ברשות המיסים, וכן על-מנת לשמור על מעמדו ותדמיתו של השירות הציבורי".

הנציב הודיע כי שקל אפשרות להעברת המערער לתפקידו הקודם או לתפקיד אחר, אולם נוכח מעמדו הבכיר והמעשים המיוחסים לו, החליט "בשלב זה, שלא לנקוט בצעד זה".

18. במכתב מיום 2.1.08 טען בא-כוח המערער בפני הנציב כי פורסם בכלי התקשורת ש"בדיקה אזרחית מקיפה שערכה רשות המסים להסכם השומה שנערך עם מר לב לבייב העלתה כי לא נפל בו פגם, וכי יש להותיר אותו בעינו, ולהמשיך לגבות מס מהנישום לאורו." זאת, נוכח העובדה ש"הסכם השומה עם מר לבייב הינו אחד מן 'התיקים' שעומדים ביסוד החקירה נגד מר ויטה, והוא בבסיס החשדות שהצדיקו, לשיטת נציבות שירות המדינה את השעייתו של מר ויטה- בפועל מזה שנה". על כן, טען בא-כוח המערער "איזון אמיתי, בשים לב למשך תקופת ההשעיה ולהתפתחויות בה מחייב את חזרתו של ויטה לעבודה".

הערעור

טענות המערער

19. המערער חזר על עיקר טיעוניו בבית הדין האזורי, תוך שהטעים כי נמנעה ממנו "זכות טיעון אפקטיבית" בהליך ההשעיה, בכך שלא הותר לו עיון בתיקי השומה, ובכך שהנציב והמדינה לא פירטו בפניו אילו נהלים וסמכויות הופרו על ידו.

א. בהתייחס לזכות העיון בתיקי השומה, טען כך: "מקום בו כל החשדות בדבר הפרת אמונים נוגעים לטיפול בתיקים, הרי שהיכולת לעיין בהם עובר לטיעון הינה קריטית"; העיון בתיקי השומה מטרתו "לבסס את טענתו של המערער כי החשדות אינם עולים לכדי התנהלות קלונית, שהיא תנאי יסוד להשעיה לפי סעיף 47 לחוק המשמעת; ביסוס טענותיו "על מסמכים, ועל מזכרים, המראים והמוכיחים כי גם אם מיוחסות לו התנהלויות כאלה או אחרות, הרי שלמעשה הטיפול בתיקים לווה על ידי צמרת רשות המיסים, כמו גם על ידי גורמים בכירים בפרקליטות במשטרה" ובכך יש להשליך על הקלוניות המיוחסת לו; מדובר ב"חומר מרכזי" שבלעדיו "אין יכולת מעשית להבין את החשדות" המיוחסים למערער ולעמוד על מידת הקלון הגלומה בהם. במיוחד כאשר מדובר בעבירה של הפרת אמונים אשר הקלון הטבוע בה הוא "תוצר בלעדי של נסיבותיו של המקרה הספציפי".

ב. אף דרישתו לפירוט הנהלים והסמכויות שהפרתם יוחסה לו היא קריטית לבירור שאלת הקלון. בנדון זה הטעים המערער, כי לא טען לאי קבלת "פירוט מספק של החשדות" אולם יש צורך לפרט ולהבהיר "קיומם או העדרם של נהלים ברורים ומחייבים, או אודות קיומן של סמכויות מפורשות ומוגדרות". לטענתו, אין לבחון את החשדות במנותק מהנהלים שהיו קיימים אותה עת ו"יש לבחון את כל החשדות על רקע המציאות הנורמטיבית ששררה ברשות המס באותה עת". כאשר "המערער אינו יודע על קיומם של נהלים וסמכויות ברורים מהם סטה" או שהופרו על ידו ו"נהלים ברורים ומחייבים גם לא הוצגו לו בחקירתו במשטרה" או בכל הליך אחר. עוד טען, כי "הנהלים והסמכויות אינם מהווים חומר חקירה" ו"נציבות שירות המדינה אינה חייבת לקבלם מגורמי המשטרה. בעניין זה די בפנייה פשוטה לרשות המיסים עצמה".

המערער ביקש להימנע משימוע חוזר פגום, בו יעלה טענותיו ללא עיון בתיקי השומה וללא פירוט הנהלים שהפר.

ג. הנציב והמדינה לא הצביעו על טעמים ענייניים ומהותיים המצדיקים פגיעה מהותית בזכות הטיעון והעיון של המערער בתיקי השומה בהם טיפל ופירוט הנהלים; לא הועלתה כל טענה לפיה עיון בתיקים יסכן את החקירה, יפגע בה, או ישבש את מהלכיה; במיוחד כאשר החקירה בעיצומה והליך ההשעיה "לא ננקט מיד עם ראשית החקירה, אלא חודשים לאחר שזו נפתחה, דבר המאפשר בירור יסודי של טענות המערער בעניין הקלון".

ד. לצורך בחינת גיבושו של קלון, מחייבת זכות הטיעון של העובד בדיקת הנסיבות המיוחדות בהן מיוחסת העבירה. אי לכך, חלה על הנציב החובה לבדוק לא רק אם העבירה המיוחסת לחשוד מוכתמת על פי טיבה בקלון, אלא "יש לבחון את הנסיבות המיוחדות של המקרה הקונקרטי כדי להכריע בשאלת הקלון". משמיוחסת למערער עבירה של הפרת אמונים, שהיא "עבירת סל, רבת גוונים, המסתעפת והנשזרת בנסיבות כל מקרה ומקרה", אזי "אחת התכליות המרכזיות של זכות הטיעון היא לאפשר לעובד המדינה, להצביע על הנסיבות המיוחדות, המראות מדוע בחשדות המיוחסים לו אין משום קלון".

ה. יש לדחות הטענה לפיה תיקי השומה הם "חומר חקירה" ולכן אין למערער זכות עיון בהם. שכן, זכות העיון הינה "הזכות התאומה והמשלימה" של זכות הטיעון. מקורה במעמדו של המערער כעובד, בזכות הטיעון המוקנית לו מכח המשפט המינהלי, בכללי הצדק הטבעי ומכוח זכויות היסוד המוקנות לו. "סיווגו של חומר מסוים כשייך לחומר חקירה אינו מונע ככזה, את העמדתו לעיון גם במסגרת ההליך המנהלי, עוד לפני הגשת כתב אישום" בהתאם לנסיבות ולאיזון בין צרכי החקירה וזכויות החשוד.

אליבא דמערער "אין מניעה גורפת להעמיד לעיונו את התיקים שבהם טיפל, רק בגלל שהם מהווים גם חומר חקירה" .

ו. תעודת החיסיון שהוצאה על ידי השר לבטחון פנים אינה רלבנטית להליך ההשעיה. זוהי אף עמדת הנציב והמדינה; טענה זו מקבלת משנה תוקף נוכח "היקפו הצר של העיון" אשר מבקש המערער, החולש רק על שלושת תיקי השומה בהם טיפל בעצמו במהלך עבודתו ולא על חומר חקירה אחר.

ז. נציבות שירות המדינה ה"עומדת בקשר שוטף" במהלך החקירה עם הפרקליטות והמשטרה בעניינו של המערער, יכולה לברר את אפשרות העיון בתיקי השומה.

המערער הגיש בקשה להוספת ראיה (בשא 611/07) אולם חזר בו מבקשתו[3].

טענות המשיבים

20. המדינה והנציב תמכו בפסק דינו של בית הדין האזורי על טעמיו תוך שהוסיפו והטעימו:

א. דין הערעור להדחות, ולו בשל כך שהמערער לא מיצה את זכות הטיעון שניתנה לו על ידי הנציב וחרף החלטות בית הדין האזורי שהורו על הגשת טיעונים מטעמו.

ב. התקיימו התנאים הקבועים בחוק להפעלת סמכות הנציב. נפתחה חקירה פלילית בעבירה שלדעת הנציב יש עמה קלון, ניתנה למערער זכות טיעון, אותה בחר שלא למצות, וקוימה היוועצות הנציב כדין עם ב"כ היועץ המשפטי לממשלה.

ג. הנציב נתן דעתו לשיקולים המנחים בדין לעניין השעיית עובד ושקל בין היתר "אופי החשדות המיוחסים למערער במסגרת חקירתו הפלילית, תפקידו הבכיר של התובע והאינטרס הציבורי" ו"את נסיבותיו האישיות של המערער אל מול החשדות החמורים המיוחסים לו, והשפעתם השלילית על המגזר הציבורי בכלל ועל מקום עבודתו" של המערער בפרט.

ד.סמכות הנציב להחליט על השעיית עובד "אינה כוללת בחובה סמכות להכריע בשאלת חפותו או העדר חפותו של העובד". סעיף 47 לחוק מתנה את ההשעיה בחקירה פלילית שנפתחה ומתנהלת נגד העובד ו"אינו מחייב את הנציב לבחון את הראיות, ולשקול אם יש בסיס להשעיה" ו"פרטי החקירה אף אינם עומדים בלב השיקולים שהנציב נדרש לשקול בבואו להחליט על השעיית עובד"; גם ביקורת שיפוטית אינה בוחנת אם העובד ביצע את העבירות המיוחסות לו.

ה. משהליך ההשעיה היה כדין ושיקול דעתו של הנציב והחלטתו התקבלו בגדר מבחן הסבירות, בתום לב ומטעמים ענייניים, עומדת החלטת ההשעיה במבחן הביקורת השיפוטית והערכאה השיפוטית לא תתערב ולא תמיר את שיקול דעתו של הנציב בשיקול דעתה;

ו. החלטת ההשעיה הוגבלה לתקופה קצובה של שלושה חודשים, תוך שצוין כי ההשעיה תיבחן מעת לעת, בהתאם להתפתחויות ההליך הפלילי. לאחר שהנציב חזר ושקל את עניינו של המערער, התעדכן בדבר מצב החקירה, ולאחר שהמערער הביא את טיעוניו בפניו, הוחלט ביום 17.9.07 להאריך ההשעיה לתקופה נוספת.

ז. אין להתערב בהחלטת הנציב, נוכח חזקת תקינות מעשי רשויות המינהל, שלא הופרכה על ידי המערער.

ח. "חומר חקירה" מותר בגילוי רק לאחר הגשת כתב אישום לפי סעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי; חומר החקירה אינו ברשות הנציב, והוא אינו שותף למהלכי החקירה, אינו מלווה את החקירה ו"ממילא אין בידיו לאפשר עיון בחומר החקירה כלשהוא מתוך תיק החקירה";

סדר הילוכו של הדיון בערעור:

21. עניינו של ערעור זה בביקורת שיפוטית על החלטת ההשעיה הראשונה שקיבל נציב שירות המדינה. נפתח בעיקרי הביקורת השיפוטית על החלטת הנציב; מכאן, נעמוד בפרק הראשון, על ההיבט הנורמטיבי של תנאי הסף לגיבוש הסמכות להשעיית עובד ציבור מתפקידו, לרבות השיקולים להתגבשות "קלון" בעבירות המיוחסות לעובד ציבור במסגרת חקירה פלילית; בפרק השני, נפנה לנסיבות המקרה הנדון בערעור זה. במסגרת זו ועל בסיס התשתית שהייתה בפני הנציב, נבחן האם כדין ניתנה החלטת הנציב; האם נפלו בה פגמים ממין הפגמים המחייבים התערבות בית הדין בהחלטת הרשות המינהלית; נתייחס למכלול השיקולים לעניין הקלון, ניהול הליך ההשעיה, לרבות הליך השימוע וזכות הטיעון.

פתח דבר - ביקורת שיפוטית

22. הואיל וענייננו של ערעור זה בביקורת שיפוטית על החלטת הנציב להשעות את המערער משירות המדינה, נקדים ונעמוד על מושכלות ראשונים, בהקשר זה. הלכה פסוקה היא ש"ככל הפעלת סמכות מינהלית, אף הפעלת סמכות ההשעיה, על פי חוק המשמעת, נעשית תחת שבט ביקורתו של בית הדין לעבודה הדן בהחלטתו של המשעה בדרך של ביקורת שיפוטית על אקט מינהלי... ואין בית הדין בא בנעלי המשעה, אלא הוא בוחן בחינה מינהלית את החלטותיו. בחינת החלטתו של המשעה נעשית על ידי תוכנה של החלטת ההשעיה, הנסיבות וכן הליכי ההשעיה"[4].

הפיקוח השיפוטי על החלטת ההשעיה, ייעשה לאור הכללים המקובלים להתערבות בהחלטה מינהלית "על-פיהם בוחן בית המשפט האם ההחלטה חורגת מסמכות, או פוגעת בכללי הצדק הטבעי, האם היא נגועה בשיקול זר, או באי-סבירות קיצונית היורדת לשורשם של דברים"[5]. אשר להיקף הביקורת השיפוטית: ככלל, שיקול הדעת הנתון לרשות הממנה רחב הוא ותחום ההתערבות השיפוטית בשיקול דעת הרשות, צר ושמור למקרים קיצוניים וחריגים בלבד. "כלל זה חל באשר למערך המינויים בשירות הציבורי דרך כלל"[6] וחל הוא אף בענייננו, המכוון נגד החלטת השעיה.

ודוק. הרשות השופטת אימצה "לכל רוחב הקשת של הביקורת השיפוטית על פעולותיהן ועל החלטותיהן של הרשויות השלטוניות, כללים שונים, אשר המכנה המשותף להם מבטא ריסון עצמי שיפוטי"[7] ובהם "מיתחם הסבירות", הכלל לפיו בית^-המשפט אינו מחליף את שיקול^-דעת הרשות בשיקול^-דעתו שלו; עילות הסף של המשפט המינהלי; ו"חזקת הכשרות" של המינהל.

אי לכך, התערבות שיפוטית בהחלטת מינוי, לרבות השעיה, תמצא מוצדקת בהתקיים סטייה בולטת מהאיזון הראוי בין כל השיקולים הרלבנטיים, על רקע תפיסות היסוד של המשפט הישראלי[8]. ואם קיימים שיקולים לכאן ולכאן "וניתן היה על בסיס אותה תשתית נתונים לקבל החלטות שונות העומדות, כל אחת, במתחם הסבירות, יימנע בית המשפט מלהתערב"[9].

פרק ראשון: התנאים המוקדמים להפעלת סמכות השעיה

התנאים שבחוק להשעיית עובד ציבור

23. מקור סמכותו של נציב שירות המדינה להפעלת סמכות ההשעיה, בהוראת סעיף 47(א) לחוק שירות המדינה (משמעת) תשכ"ג – 1963 (להלן: חוק שירות המדינה (משמעת)) בו נקבע:

השעיה

" עובד שהוגשה עליו קובלנה לפי סעיף 32, רשאי נציב השירות להשעותו ממשרתו בשירות המדינה; התחילה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד בעבירה שלדעת נציב השירות יש עמה קלון, רשאי נציב השירות להשעותו ממשרתו בשירות המדינה לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו".

ענייננו במקרה בו "התחילה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד" בו תקום סמכות ההשעיה בהתקיים שני תנאים מצטברים נוספים והם: שהחקירה הפלילית היא "בעבירה שלדעת נציב שירות המדינה יש עמה קלון" והתקיימה היוועצות הנציב "עם היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו". לבחינתם של תנאים אלה נפנה להלן, במידת הנדרש לעניין הנדון לפנינו.

תנאי מוקדם להפעלת סמכות ההשעיה, הוא שהתחילה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד. תנאי זה הינו בבחינת "עובדה פורמאלית-אובייקטיבית, והיא - הגשת 'קובלנה', הגשת 'תובענה' או התחלת חקירה פלילית של המשטרה. מעבר לכך, לא נקבעה בחוק גופו מסגרת להפעלת סמכות ההשעיה על ידי מי שנתונה לו הסמכות" [10]. בשלב ראשוני פורמאלי זה, חומר החקירה יכול ויהיה דל, בלתי מגובש ובלתי מספיק לביסוס ממצאים בחקירה.

על חשיבות התנאי של היוועצות עם פרקליטות המדינה ותקינותו עמדתי בעניין צפורה לוי [11] תוך שציינתי, כי למדינה "הכלים לבחון את מהות העבירה ואת סוג הראיות הנדרשות גם לצורך ההשעיה. משהתקיימה ההתייעצות כנדרש, שוב אין לטעון כנגד חוקיות החלטתו של הנציב".

מבין שלושת התנאים המצטברים, התנאי של "עבירה שלדעת נציב השירות יש עמה קלון" הוא המכריע והמורכב ביותר. משכך הוא, ובאין חולק על כך ששני התנאים האחרים התקיימו בעניינו של המערער, נפנה לבירור ההיבט הנורמטיבי של ה"קלון" קודם שנידרש לתחולת השיקולים והמבחנים בסוגיה זו, בעניינו של המערער.

מהות הקלון

24. חוק שירות המדינה (משמעת) אינו מגדיר קלון מהו, ועבירה שיש עמה קלון, מהי. "מלאכת יציקת התוכן למושג זה היא כל כולה יציר כפיה של הפסיקה" פעמים רבות נדרש בית המשפט העליון לטיבו של הקלון ו"אף על פי כן נותר הוא מושג אמורפי ועמום שאת התוכן שראוי הוא לשאת יש לגבש בהתחשב בתכלית החוק שמכוחו הוא מוטל" [12]. בהקשרים השונים בהם מדבר המחוקק במושג הקלון, משקף מושג זה עמדה ערכית-מוסרית, הגם שאמות המידה לקביעת קיומו הן משפטיות[13]. הביטוי "עבירה שיש עימה קלון" אינו מכוון, לרכיבי העבירה בה הורשע הנידון, כי אם לפגם מוסרי חמור שדבק בנסיבות ביצועה, לאור תכלית החקיקה המדברת ב"עבירה שיש עימה קלון"[14]. עמדה על כך הנשיאה ד' בייניש בעניין קצב בדבריה אלה: [15]

"תכליותיו של ההליך הפלילי ושל מושג הקלון המשפטי אינן זהות, ולפיכך השיקולים המונחים בבסיסם הינם שונים. ההליך הפלילי נסוב על קביעת הפרתה של נורמה פלילית ועל גזירת העונש בגין כך בהתחשב בשיקולי גמול, הרתעה, מניעה ושיקום העבריין. לעומת זאת, הקלון הוא מושג ערכי-מוסרי. השיקולים הנורמטיביים הרלוונטיים בעניינו עיקרם בתחומי המשפט המנהלי-ציבורי".

ובאותה פרשה הוסיף השופט א' לוי : [16]

"אמת, לכל עבירה, מעצם טבעה, נלווה יסוד של קלון. זהו קלונו של אדם אשר הפר את הוראות החוק הפלילי, ועבר בכך על איסור ערכי-מוסרי, שהיה חשוב דיו כדי שימצא ביטויו בדין .... ברם, לא לכך כיוון המחוקק בדברו בקלון משפטי. מושג זה מתייחס לפגיעה מיוחדת, קשה מהרגיל, בעקרונות של מוסר, אשר בשל חומרתה כרוכות בה השלכות מעשיות מעבר להרשעה בעבירה".

בפסק הדין בעניין אמונה[17] עמד בית המשפט העליון על מהותו של קלון בעבירה המצדיק הגבלת כשירותו של אדם לכהן במשרה ציבורית, בציינו: " 'קלון' הוא דופי מוסרי הדבק במעשהו, הפוגם ביכולתו לשאת באחריות הנדרשת במילוי התפקיד הן בשל הפגיעה במעמדו הערכי והן עקב הפגיעה הצפויה באמון הציבור במשרה ובנושא המשרה, ואף במערכת הציבורית כולה"; על טיבו של הפגם המוסרי יש לעמוד בכל מקרה לגופו, לפי הקשר הדברים והמעשים[18]. קרי, "עבירה היא חמורה, אם 'מתוך נסיבות ביצועה עולה המסקנה, כי בהתנהגותו גילה איש הציבור רמה מוסרית כה נמוכה, עד כי אין הוא ראוי עוד לשאת במשרתו הציבורית' ... זוהי אותה עבירה, שיש בנסיבות ביצועה 'פגם מוסרי ( moral turpitudeבלע"ז) המעיד על בעליו שאין הוא ראוי לבוא בקהל ישרים, וממילא אין הוא ראוי לשאת באחריות הציבורית להחלטות ולמעשים אשר עניני הכלל ושלום הציבור תלויים בהם"[19] .

עד כאן ההיבטים הנורמטיביים של המושג הקלון שבעבירה. על רקע זה, נפנה לשיקולי הנציב בבחינת "עבירה שיש עמה קלון" במסגרת החלטתו על השעייתו של עובד הציבור.

השיקולים בבחינת "עבירה שיש עמה קלון" לצורך השעיה

26. המבחנים והשיקולים שהותוו בפסיקה, לבחינת קיומו של "קלון" הדבק בעבירה המיוחסת לחשוד, לנאשם או למי שהורשע בה, יחולו, בהתאמה הנדרשת, גם בבחינת הנציב את קלוניות העבירה בשיקוליו להשעיית עובד, ועיקרם באלה:

א.סוג העבירה, שהוא מבחן דו שלבי [20]. לאמור: האם העבירה המיוחסת לחשוד, לנאשם או למורשע "כרוכה על פי טיבה בקלון" "האם הנסיבות המיוחדות שבהן בוצעה העבירה כרוכות בקלון".

כפי שנפסק "קלון הוא מושג יחסי, תלוי נסיבות והקשר"[21]. "קביעת הקלון אינה ענין ערטילאי. אין היא דבר שבעקרון. היא אינה נערכת בחלל ריק, ולעולם כפופה להקשר ולנסיבות. אין זו הצהרה כללית, אשר כוחה יפה לכל ענין ומטרה. השלכותיה ממוקדות. תכליתה קונקרטית. וקודם שתכלית זו מתקימת, אין כל משמעות לעיסוק בשאלת הקלון"[22] "אמת המידה של 'קלון' יכולה להיות שונה ממקום למקום ומזמן לזמן, אך היא גם שונה מהוראת חוק אחד בה מופיע ביטוי זה אל הוראת חוק אחר"[23]. לפיכך, בבחינת קלוניות העבירה, יש להתייחס לתכלית העבירה ולרציונאל שבבסיסה, כמו גם להקשר העבירה בהוראת החוק, לזמן ולמקום ביצוע העבירה, ולמיהותו של מבצע העבירה.

ב. הרלבנטיות של הקלון. קרי, ההשלכה המיידית של הקלון על עניינו של עובד הציבור. לפי שציין השופט א' לוי בעניין קצב[24] הביטוי לשאלת הקלון "יהא זה אך באותם מקרים, בהם נודעת לקיומו של קלון השלכה מיידית, למשל כאשר המורשע מצוי בעיצומה של כהונה בתפקיד שקלון הוא מחסום לו, או כשעומד הוא ערב אותה כהונה, או כשקלון מאיים לשלול מידיו זכויות שונות, כמו בעניינם של תנאי הפרישה". ונוסיף אנו, או כשהקלון מאיים על זכויותיו של עובד הציבור המושעה משירותו במדינה, או המונע בעדו מלמלא תפקיד אליו התמנה.

ג. ההיבט הערכי - מוסרי שבעבירה, כפי שבוסס בהלכה הפסוקה בנוגע למינויו של אדם לכהונה ציבורית, או פסילתו מלשמש בכהונה ציבורית. בהקשר זה נפסק, כי "הצורך לשקול את ההיבט הערכי-מוסרי במינויו של אדם לכהונה ציבורית הורחב גם למצבים בהם הוחלט שלא לפתוח בחקירה פלילית או משמעתית כנגד המועמד בגין התנהגות המעלה חשד לחריגה מן החוק"[25]. אף הוכרה אפשרות לפסול מכהונה ציבורית אנשים שהוחלט להעמידם לדין פלילי, עוד בשלב שטרם הוכחה אשמתם[26]; או כאשר התנהלה חקירת פלילית נגד שר שלא התגבשה לכדי הגשת כתב אישום[27] .

ד.מהות המשרה. בפסק הדין בעניין אייזנברג [28] בו נדונה פסילת מינויו של אדם לכהונת מנכ"ל, ציין השופט א' ברק: "סוג המשרה, אותה אמור עובד הציבור למלא, משפיע על משקלו של העבר הפלילי באיושה. לא הרי משרה זוטרה כהרי משרה בכירה; לא הרי משרה שאין עמה מפגש עם הציבור כהרי משרה שיש עימה מפגש עם הציבור; לא הרי משרה שאין עמה שליטה, פיקוח, הכוונה והדרכה של אחרים, כהרי משרה שיש עמה פיקוח על אחרים ואחריות על המשמעת. לא הרי מי שמשרתו להיות מובל כהרי מי שמשרתו להיות מוביל; לא הרי משרה שבעצם מהותה אין בה דרישות אתיות מיוחדות מבעל המשרה ומזולתו כהרי משרה שכל כולה היא הטפה לרמה אתית גבוהה".

בדומה, פסק השופט י' זמיר בעניין יוסף אור[29]: "ככל שעובד המדינה נושא משרה רמה יותר, שיש עמה אמון רב יותר וסמכויות חזקות יותר, כך יש מקום לדרוש ממנו שיקפיד יותר במילוי תפקידו על טוהר המידות ועל התנהגות הולמת. לעניין זה יש הבדל בין עובד בכיר, הממונה על עובדים רבים ואמור לשמש דוגמא להם ולציבור, לבין עובד זוטר. יש מקום לצפות ולדרוש ממנהל כללי של משרד ממשלתי יותר מאשר מצפים ודורשים מן המזכירה שלו, כשם שיש מקום להקפיד עם המפקח הכללי על המשטרה יותר מכפי שמקפידים עם שוטר מן השורה ... ייתכן כי עבירה מסוימת תיחשב כעבירה שיש עמה קלון כאשר היא מבוצעת בידי עובד בכיר בשירות המדינה, המכהן במשרה שיש עמה סמכויות רבות ורגישות מיוחדת, והיא לא תחשב עבירה שיש עמה קלון אם בוצעה בידי עובד זוטר, שלא הוטלו עליו אלא תפקידי עזר פשוטים".

אף יש לבחון אם המדובר בעובד הציבור או בנבחר הציבור. שכן "ייתכן כי עבירה שנעברה בנסיבות מסוימות על-ידי עובד המדינה תיחשב כעבירה שיש עמה קלון, אף אם עבירה בנסיבות דומות לא תיחשב כעבירה שיש עמה קלון לצורך פסילה מכהונה של נבחר ציבור "[30] בשל השוני המובהק בחובות המוטלים עליהם מתוקף מעמדם בשירות הציבורי.

בעניין הס[31] הוסיף השופט א' לוי ופירט אמות מידה אלה, אשר יבואו בגדר השיקול של מהות המשרה: "משמעות נודעת גם למהותו של התפקיד ולמשקלו הציבורי, לזהותה של הרשות הממנה, לנסיבות שבהן הוחלט על המינוי, לכישוריו הייחודיים של בעל התפקיד, לשלב שבו מצוי המינוי – אם שריר הוא וקיים או טרם יצא אל הפועל – ליכולת לבקר את המינוי שלא באמצעות הליכים משפטיים (למשל במינויים פוליטיים העומדים לבחינתו של ציבור הבוחרים) ועוד".

הנה, איפוא, בבחינת קלוניות העבירה בהקשר של מהותה, תינתן הדעת למעמדו של העובד ומקומו בהיררכיה של מקום העבודה ולמידת ההשפעה על המוסר והמשמעת בעבודה, כתוצאה מהעמדתו לדין, או מפתיחת חקירה משמעתית וחקירה פלילית נגדו.

ודוק. בכירות המשרה, אינה נקבעת אך לפי מבחנים פורמאליים של דרגה ותקן, אלא גם לפי מידת הזיהוי של הציבור את נושא המשרה עם השירות הציבורי, והנזק שייגרם לאמון הציבור בשירות הציבורי אם ייצא המינוי לפועל[32].

ה.השפעת כהונתו בתפקיד של החשוד, על אמון הציבור במערכת הציבורית[33]. כפי שציינה השופטת א' פרוקצ'יה בעניין אמונה: "אמון הציבור בעובדי הציבור ובנבחריו הוא תנאי מתחייב לפעולתו התקינה של השירות הציבורי ושל מוסדות השלטון. השרות הציבורי על כל זרועותיו בנוי על אמון הציבור הנשען לא רק על יכולותיהם התיפקודיות של עובדיו ונבחריו אלא גם, ובעיקר, על רמתם המוסרית והאנושית, על טוהר מידותיהם ונקיון כפיהם. בלא אמון זה, לא יוכל השירות הציבורי לבצע את משימתו ברמה הנדרשת לאורך זמן. מינוי לכהונות ציבוריות של בעלי תפקידים שדבק בהם פגם מוסרי, או השארתם בתפקידם לאחר שסרחו, עלול לפגום בתשתית הערכית עליה בנויים מוסדות המדינה והשלטון בישראל. הוא עלול לפגוע פגיעה חמורה בעקרונות היסוד הערכיים עליהם בנויים יסודות החברה והמשטר בישראל. הוא עלול לערער את אמון הציבור במערכות השלטון, האמורות לשקף במעמדן וברמתן את עקרונות היסוד האתיים עליהם מושתתים חיי החברה בישראל".

וכדברי השופט א' לוי בעניין הס: "יש עניין ברור בהבטחתו של אמון הציבור בשלטון ובתדמיתו הנקייה של השירות הציבורי, החיוניים לתפקודו התקין לאורך זמן" כאשר, בנוסף על כך "על המערכת הציבורית לשקף באופן התנהלותה, את עקרונות היסודות שעליהם מושתתים המשטר והחברה – ה"אני מאמין" הקולקטיבי – ועליה להוקיע מקרבה גורמים אשר בדבריהם או בפעולותיהם חותרים תחת יסודות אלה".

ביטוי מובהק לעקרונות אלה, נמצא בהגבלות הסטטוטוריות שקבע המחוקק שהן "מחסום סף" לכהונה בתפקיד ציבורי באופן שאין מותירים לרשות שיקול דעת בעשיית מינוי. כך, ולשם הדוגמא, נקבעו הגבלות חקיקתיות[34] הפוסלות אדם שהורשע בעבירה שיש עמה קלון מלמלא תפקיד ציבורי. עם זאת, ומתוקף ההלכה הפסוקה, חובה על הרשות להפעיל שיקול דעתה בסבירות בבחינת מינוי, גם בהעדר מגבלה סטטוטורית על עובד מלכהן בתפקידו הציבורי.

ו.התאמת הדימוי המוסרי של העובד לתפקיד. במסגרת זו יש לבחון את השפעת העבירות או החשדות המיוחסים לעובד על התאמתו לתפקיד ציבורי בהיבט של כשירותו המוסרית למילוי התפקיד. על היבט זה עמדה השופטת א' פרוקצ'יה בעניין אמונה בדבריה אלה: "איכותו הערכית ומידותיו המוסריות של המועמד, בצד יכולותיו המקצועיות והתיפקודיות. כשירותו של אדם לשאת באחריות למילוי תפקיד ציבורי תלויה לא רק בכשרונותיו וביכולותיו בלבד, אלא גם בדמותו המוסרית, בטוהר מידותיו ונקיון כפיו. דופי ערכי-מוסרי שנתגלה במעשיו של אדם קודם למינויו, או אגב כהונתו בתפקיד ציבורי, עלול להעלות חשש לאי התאמתו לכהונה מבחינת מידותיו וערכי התנהגותו, ולפגוע ביכולתו לבצע את תפקידו". אי לכך, יש לבחון "האם מעשיו של המועמד מעידים, על פי טיבם, על פגם ערכי מובנה בהתנהלותו, המשפיע על יכולתו למלא את התפקיד המיועד, והמקרין על דמותו הערכית של השירות הציבורי".

ז. האם העבירה נעברה במילוי התפקיד [35]. שיקול זה מבטא את האינטרס של אמון הציבור בשירות הציבורי בהיבט של שמירה על רמת התנהגות ראויה במילוי התפקיד. חומרה מיוחדת נודעת לעבירות שעבר עובד המדינה "בקשר למילוי תפקידו". על כן יש לבחון האם העבירה "עלולה לפגוע בתדמית של שירות המדינה ובאמון הציבור בשירות זה", האם העבירה "מהווה אות וסימן לכשירות של עובד המדינה או לכושרו להמשיך ולמלא את תפקידו" והאם העבירה המיוחסת לעובד הציבור "עשויה להשפיע על נורמת התנהגות הנדרשת מעובדי המדינה, ויש צורך להרתיע עובדים אחרים מפני הפרת הנורמה".

ח.חלוף הזמן מאז בוצעו העבירות המיוחסות לחשוד או לנאשם "הינו שיקול משמעותי, אולם המשקל שיש ליתן לו נגזר בכל מקרה על פי נסיבותיו"[36]. לפיכך, משך הזמן שראוי שיחלוף בין ביצוע העבירה וריצוי העונש למינוי משתנה בהתאם לנסיבות ו"אין הוא נמדד בוודאי בשנים אחדות בלבד. אך אין גם לדרוש עשרות שנים. בין שני קצוות אלה תנוע מטוטלת הזמן, והיא תיעצר על פי נסיבות הזמן והמקום"[37]. מקל וחומר, יפים דברים אלה לחלוף הזמן בין ביצוע העבירות המיוחסות בחקירה הפלילית, לכהונה בתפקיד הציבורי.

ט.האם מדובר במעשה חד פעמי או מתמשך[38] אשר גם אם נילווה לו היבט של חומרה, אין הוא מצביע על דופי מובנה באישיותו של המועמד[39].

י. בחינת נסיבות המקרה לגופו לפי "אמת המידה של האדם הסביר"[40] הקובעת את דרכי ההתנהגות וערכי המוסר המקובלים בציבור. "ככלל, המסקנה בדבר הקלון שדבק במעשה ובעושהו תנבע מנסיבות ביצוע העבירה, גם כאשר העבירה עצמה אינה מהחמורות שעלי ספר החוקים"[41], כאשר "מרכז הכובד של ההכרעה בשאלת הקלון מצוי [אם כן] בנסיבות בהן בוצעה העבירה"[42].

יא.מידת חיוניותו של המועמד למילוי התפקיד. האם כישוריו של המועמד לתפקיד הם כה יוצאי דופן ומתקיים "מצב אמיתי של חירום" כדי כך שנוכח חיוניותו לתפקיד אין מנוס מהעסקתו, למרות הקלון בעבירה המיוחסת לו. כפי שנאמר בפסק הדין בעניין אייזנברג [43]: "חיוניותו של המועמד למשרה ציבורית למלא אותה משרה צריכה גם היא להילקח בחשבון. לא הרי מועמד שרבים כמותו כהרי מועמד יחיד סגולה, שרק הוא עשוי, בנסיבות מסוימות וחריגות, למלא את המשרה. כמו כן יש להתחשב בשאלה, אם קיים מצב אמיתי של חירום, המחייב גיוס כל הכוחות, לרבות אלה בעלי עבר פלילי, או שמא עניין לנו בפעילות הרגילה של המינהל הציבורי, אשר צריך לשאוב את מעייניו מעובדים ישרי דרך".

תנאים נוספים לתקפות החלטת השעיה

26.עד כאן עמדנו על שלושת התנאים המצטברים שקבעם המחוקק לסמכות ההשעיה שבידי הנציב. אלה הם תנאים הכרחיים, אך אין הם מספיקים כדי שהחלטת ההשעיה תעמוד במבחן הביקורת השיפוטית. לשם כך, יש להוסיף ולבחון התקיימותם של תנאים נוספים אלה:

הליך שימוע ומתן זכות טיעון לעובד, המתחייב בהוראתו של סעיף 47(ב) לחוק המשמעת ולפיה: "נציב השירות לא ישעה עובד אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות להביא טענותיו לעניין ההשעיה תוך תקופה שיקצוב לו נציב השירות".

סבירות ההחלטה- במסגרת זו יש לבחון האם התמלאו התנאים המוקדמים או תנאים פורמאליים שנקבעו בחוק או בהלכה; או אם נפלו פגמים בהחלטה גופה[44] .

אשר לתוכן החלטת ההשעיה, על הנציב לאזן בין האינטרסים של העובד לבין אינטרס הציבור, וכפי שנאמר בפסק הדין בעניין דוד יכין [45]: "השיקול העיקרי לעניין הפעלת הסמכות לפי סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת), הוא טובת הציבור והשירות מצד אחד, ומניעת שרירות ופגיעה בעובד שבו מדובר, מעבר למתחייב להשגת מטרת ההשעיה - מצד שני".

אינטרס הציבור מושתת על אמון הציבור שהוא הבסיס לפעילותו התקינה של השירות הציבורי ולמרקם חייה של חברה בריאה, וחיוני ליכולתו המעשית של השלטון לשלוט. "אשר חייב להיות, בעיקר לעיני נציב השירות הוא כיצד ירגיש אזרח המזדקק לשירות של עובד מדינה בתפקיד שבו מדובר; האזרח תלוי בהחלטותיו של אותו פקיד והוא - האזרח יודע, כי אותו פקיד מואשם בעבירה מסוג העבירות שבהן הואשם המערער:וכן חייב להיות לעיני נציב השירות השיקול, כיצד תשפיע על מוסר העבודה, ועל המשמעת בעבודה, העובדה שהחברים לעבודה, ובייחוד הכפופים למרותו של אותו עובד, יודעים שנגדו תלוי ועומד בפני בית-משפט אישום בעבירות מכגון אלה שבהן הואשם המערער"[46].

וכפי שציינתי בעניין חיים טולדנו [47]: מטרת "ההשעיה לשרת את האינטרס הציבורי ואת האינטרס של מקום העבודה, לשמור על שמם הטוב, ועל אמון הציבור 'במערכת בה הועסק העובד ובמערכת השרות הציבורי בכללותה' ".

בנוסף לשיקולים של אימון הציבור ובמסגרתם, יוסיף הנציב ויבחן, בין היתר, את סוג העבירה המיוחסת לעובד הציבור בגינה נפתחה החקירה, הוותק של העובד, התפקיד אותו הוא ממלא העובד, ומעמדו בשירות הציבורי.

מנגד, על הנציב לשקול את השפעת ההשעיה על העובד ופגיעתה בו [48]. שכן, "מעצם מהותה מהווה ההשעיה פגיעה בעבודתו ובמשרתו של העובד בטרם ההרשעה, ופוגעת בזכותו לעבוד ולקדם עצמו בעבודה"[49]. כפי שנאמר בעניין חיים טולדנו [50]: "ההשעיה מכתימה את שמו של העובד ופוגעת בכבודו בקרב החברה הסובבת אותו. ההשעיה מבטאת הנחה של קיום אשמה בעובד ומטילה עליו סטיגמה חברתית". במסגרת השלכותיה של ההשעיה על העובד ייתן המעביד דעתו, בין היתר, גם לשיקולים אלה: מניעת אפשרות לביצוע עבירות נוספות אם ימשיך העובד במילוי תפקידו; התחשבות בהתנהגות קודמת של העובד; התחשבות בנסיבותיו האישיות המיוחדות של העובד[51]; התוצאות הכלכליות והאישיות כלפי העובד המושעה[52] וחלופה להשעיה[53].

סיכומו של פרק זה

27. ההחלטה על השעיית עובד, שקיבל נציב שירות המדינה במסגרת סמכותו שבדין, נתונה לביקורתו השיפוטית של בית הדין לעבודה. במסגרתה יבחן בית הדין האם מילא הנציב אחר התנאים המצטברים שבחוק שירות המדינה (משמעת), האם התקבלה ההחלטה כדין, תוך איזון האינטרס הציבורי והאינטרסים של העובד, והכול על בסיס נסיבותיו המיוחדות של המקרה הנדון בפניו.

פרק שני: החלטת הנציב במבחן הביקורת השיפוטית

28. נקדים אחרית לראשית ונאמר, כי לאחר שנתנו דעתנו לכלל החומר שהובא לפנינו ולפסק דינו של בית^-הדין האזורי, הגענו למסקנה, כי בהחלטתו הראשונה של הנציב להשעות את המערער משירות המדינה, לא נמצא פגם המחייב התערבות בית הדין לעבודה, גם לא חריגה קיצונית ממתחם הסבירות. אף נחה דעתנו, כי בדין נדחו דרישותיו של המערער מן הנציב לקבל לידיו את תיקי הנישומים ואת הנוהלים שהפרתם מיוחסת לו, ולעיין בהם, למרות היותם כלולים בחומר החקירה.

טעמינו לכך נבהיר להלן, כשהם מבוססים על נסיבות המקרה ועל החשדות המיוחסים למערער בנוגע לעבירות ולמעשים המיוחסים לו והתכתובת בהחלטת ההשעיה הראשונה.

א. תקינות הליך ההשעיה

29. לטענת המערער נפל פגם בהליך ההשעיה, בכך שלא ניתן לקיים בו שימוע כהלכתו. שכן, כל עוד לא נמסרו לידיו ולעיונו תיקי הנישומים ונוהלי העבודה, שהפרתם מיוחסת לו, אין באפשרותו להוכיח כי התנהלותו ופעולותיו נעשו באישור ובסמכות, כי לא עבר את העבירות המיוחסות לו, וכי לא דבק קלון במעשיו. מטעמים אלה בחר שלא להביא טיעוניו בפני הנציב, ועקב זאת לא יכול היה לממש זכותו לשימוע בפני הנציב לשכנעו שלא עבר עבירה שיש עמה קלון, טרם קבלת החלטת ההשעיה.

30. אין בידינו לקבל טיעון זה ונבאר. ביסוד סמכות ההשעיה, הנחת המוצא של המחוקק לפיה רכיבי העבירה על נסיבותיה הוכחו לכאורה. מרכז הכובד להתגבשות סמכות הנציב להשעיית עובד ציבור מתפקידו, הינו בקלון הדבק בעבירה המיוחסת לעובד. בהתאם, משהליך ההשעיה והחלטת ההשעיה עניינם בקלון שדבק בחשדות המיוחסות למערער, אף עניינם של הליך השימוע וזכות הטיעון עובר להחלטת השעיה בקלוניות המעשים המיוחסים למערער.

ודוק. בחינת הקלון שעבירה נעשית "תוך הפניית המבט אל הציבור ואל הדופי שיש במעשה, המשליך על יכולתו של הנדון לשרת את הציבור"[54] שלא במסגרת ההליך הפלילי ובנפרד הימנו. וזאת, בין אם מדובר בשלב החקירה הפלילית, ובין אם בשלב הגשת כתב האישום טרם ההרשעה הפלילית. כפי שציינה הנשיאה ד' בייניש בעניין קצב [55], מושג הקלון נגזר מהמשפט המנהלי ולא מההליך הפלילי והמסד עליו בנוי מושג ה"קלון" שונה מעיקרי הדין הפלילי. לפיכך, יש להפריד בין טיעונים הנוגעים לקלון כשלעצמו, לבין טיעונים שעניינם בהפרכת חשדות המיוחסים למערער במסגרת החקירה הפלילית, או בשלבים מאוחרים יותר של ההליך הפלילי בעת הגשת כתב אישום. בדומה, ובהתייחס לזיקה בין ההליך הפלילי לבין ה"קלון" הנלווה לו, קבע השופט א' לוי בעניין קצב[56] כי "אותה זיקה לא די בה כדי להפוך את סוגית הקלון למכשיר לקידום יעדיו של הדין הפלילי. אין היא מבוססת על רעיון של הרתעה, אף לא של מניעה וודאי לא של גמול".

תימוכין להפרדה בין ההליך הפלילי לבין הדיון בקלוניות העבירה אף באשר להליך ההשעיה, מוצאים אנו בסמכות שמעניק המחוקק לנציב, להשעות עובד משירות המדינה בשלב הראשוני כאשר החקירה הפלילית שנפתחה היא בתחילתה וטרם התגבשו ממצאים בעניינו של החשוד. מכאן, שמידת הרלבנטיות של חומר החקירה גופו להחלטת ההשעיה, עשויה להיות מצומצמת למדי. לחלופין, משקלו של חומר החקירה שהתגבש עד להחלטת ההשעיה עשוי להיות מועט ביותר.

31. עם זאת, ככל שחולף הזמן ממועד החקירה, או ממועד ההחלטה על ההשעיה, והחקירה הפלילית נמשכת, גובר משקלו של חומר החקירה כשיקול להמשך ההשעיה, ויידרשו נימוקים מיוחדים להמשך השעיית העובד על בסיס תשתית מוצקה בהתאם לאופי החקירה הפלילית והתקדמותה. ביטוי לגישה זו נמצא אף בתיקון מס' 11 לחוק שירות המדינה (משמעת) [57] מיום 7.8.07, במסגרתו נקבע בסעיף 47(ה1) לחוק:

" בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (ה), נציב השירות, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו, ישקול בתום שישה חודשים מיום מתן החלטה על השעיית עובד המדינה לפי סעיף זה, את האפשרות להפסיק את ההשעיה באותו מועד; החליט נציב השירות שלא להפסיק את ההשעיה במועד כאמור, ישקול מחדש, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו, אחת לתשעה חודשים החל במועד ההחלטה לפי סעיף קטן זה, את האפשרות להפסיק את ההשעיה".

התייחסות לשיקול של חלוף הזמן והשלכותיו, נמצא אף בנוהל "קציבת תקופת השעיה של עובד המושעה בגין פתיחת הליך פלילי כנגדו - טרם הגשת כתב אישום" מיום 16.7.07 אשר הובא לפנינו במהלך הדיון, ובין היתר נאמר בו כך: ככל ש"לא הוגש כתב אישום בתקופת ההשעיה הראשונה, יורה הנציב על הפסקת השעייתו של העובד, לאלתר, ועל חזרתו לעבודה בשירות המדינה, בתפקידו הקודם או לתפקיד אחר בהתאם לנסיבות העניין. השעייתו של העובד תישקל מחדש מיד עם הגשת כתב האישום כנגדו". עם זאת "אין הכוונה במדיניות זו להשבה 'אוטומטית' של עובדים מושעים לעבודתם עם סיום תקופת ההשעיה הראשונה, אלא מדובר בכלל שניתן יהיה לחרוג ממנו ככל שהנסיבות יצדיקו סטיה שכזו, ובכל מקרה, הדבר ייעשה בהתייעצות ובתיאום עם ב"כ היועץ המשפטי".

יוטעם, כי התיקון לחוק והנוהל החדש התקבלו לאחר השעייתו הראשונה של המערער, ואין הם מעניינו של ערעור זה המכוון, נגד החלטתו הראשונה של הנציב, שהתקבלה בשלביה המוקדמים של החקירה.

32. משהליך ההשעיה והחלטת ההשעיה בסופו, סבו בעיקרם על הקלון שדבק בחשדות המיוחסות למערער, אף הליך השימוע, סובב בעיקרו על ציר הקלון. לכך הסכים בא-כוח המערער, עת הגדיר בפנינו את רכיב הקלון כ"תנאי בסיסי" להליך ההשעיה[58].

בהתייחס להליך שימוע טרם הגשת כתב אישום, שהטיעונים בו מעוגנים בממצאים שבחומר הראיות, ציינה השופטת מ' נאור בפסק הדין בעניין משה קצב [59] כי "הליך השימוע אינו 'משפט זוטא'. הוא מצריך ראיית התמונה הכוללת של האישום בקווים כלליים".

דברים אלה יפים מקל וחומר להליך השימוע טרם החלטת השעיה, בחשד לעבירות שיש עמן קלון. אף כאן, אין מנהלים "מעין משפט זוטא" ואין נכנסים לנבכי חומר החקירה. הליך השימוע עובר להחלטת השעיה, נועד ליתן הזדמנות מלאה לעובד הציבור הנחשד בביצוע עבירות שיש עמן קלון, להעלות טיעוניו לפיהם אין לייחס קלון למעשים המיוחסים לו. נקודת המוצא לשימוע טרם השעיה, הינה בכך שטיעוני העובד יושמעו בזיקה ישירה לקלון בעבירות המיוחסות לו. קרי, האם דבק קלון במעשיו הלכאוריים, בהנחה שיתבררו כנכונים החשדות המיוחסים לו.

אם, בעת השימוע יעלה בידי העובד להפריך את הקלוניות בעבירות המיוחסות לו במסגרת החקירה הפלילית, לא תתגבש סמכות הנציב להשעותו מתפקידו, למרות שנפתחה חקירה נגדו.

ואכן, טיעונים בשימוע בהליך השעיה, שעניינם התייחסות לשאלה אם דבק קלון בחשדות המיוחסים למערער, שונים במהותם מטיעונים בהליך שעניינו הפרכת אשמה. כל העת דבק המערער בתביעתו לקבל לעיונו את תיקי הנישומים וכללים שהפרתם מיוחסת לו. משלא נענה מבוקשו, בחר לא להשמיע טענותיו ולא למצות את זכות הטיעון שניתנה בידו, למרות הזדמנויות חוזרות ונשנות והארכות המועד להעלאת טיעוניו שניתנו לו על ידי הנציב ועל ידי בית הדין האזורי. כך, ביום 14.5.07 התבקש המערער, על ידי הנציב, להעביר טיעוניו לעניין אפשרות השעייתו; ביום 20.5.07 במסגרת הבהרת ופירוט החשדות, הוארך המועד להגשת טיעונים בכתב עד ליום 28.5.07; ביום 27.5.07 ניתנה אורכה להגשת טענות בכתב עד ליום 4.6.07 שהוארכה עד ליום 7.6.07. כך אירע, שעד למועד החלטת ההשעיה הראשונה, ביום 11.6.07 לא הומצאו לנציב טיעוני המערער במסגרת הליך השימוע לבחינת הליך השעייתו.

אף לאחר החלטת ההשעיה הראשונה, הוסיף המערער בסירובו למצות את הליך השימוע, כשהוא דבק בדרישה לעיון בחומר מתיק החקירה. בתוך כך, בחר שלא לפעול לפי החלטת בית הדין האזורי, לקיום השימוע והעלאת טענותיו בכתב בפני הנציב.

במאמר מוסגר נציין, כי למרות טיעוניו בדבר אי מסירת חומר חקירה לצורך זכות הטיעון, הגיש המערער לנציב, עובר להחלטת ההשעיה השנייה, את טיעוניו בכתב ובעל פה, תוך שהתייחס לחשדות המיוחסים לו ולקלון שדבק בהם, ולהשלכות ההשעיה עליו, בנסיבותיו האישיות. מטיעונים אלה, שהובאו לידיעתנו בהליך הערעור, הגם שלא לשמו, עולה כי ניתנה למערער הזדמנות ראויה ומספקת להשמיעם גם עובר להחלטת ההשעיה הראשונה, ומשלא עשה כן, אין לו להלין אלא על עצמו.

33.המערער מבקש לכרוך את זכות העיון בתיקי הנישומים ובכללים שהפרתם יוחסה לו, ב"אפקטיביות" שבזכות הטיעון. ולא היא. אקדים ואבהיר, כי שונה עניינו של המערער מעניין סבן [60], בו נקבע כי הודעת קנס כמוה ככתב אישום, לאחר שהחקירה בעניינו של הנקנס הסתיימה. במצב דברים זה, הוכרה זכות העיון בחומר החקירה, מתוקף הוראתו של סעיף 74(א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב - 1982.

ואילו בענייננו, נחזור ונטעים, החקירה הפלילית בעניינו של המערער הייתה בתחילתה, בעת שניתנה ההחלטה על ההשעיה הראשונה.

עיקר הדברים הוא בכך, שתיק החקירה אינו נמצא ברשות הנציב ואין הוא נתון לעיונו מכוח הדין. הלכה למעשה, וכטענת המדינה שלא הופרכה "משאין בפני נציב שירות המדינה את תיק החקירה, ממילא לא יכול הנציב להעמידו לעיונו של המערער"[61].

משהחלטת הנציב לא התבססה על חומר החקירה נגד המערער, ממילא אין נפקות לזכות העיון בחומר החקירה, ככל שהמדובר בטיעון לעניין ההשעיה. ומשלא היה בפני הנציב חומר החקירה, העדר העיון בו, אינו פוגע ביכולתו של המערער לטעון נגד קלוניות החשדות לעבירות המיוחסות לו ונגד תקפותו של הליך ההשעיה והחלטת ההשעיה בסופו. משכך הוא, אף לא נידרש לבחינת טעמים שבצורכי חקירה, שיש בהם כדי להצדיק מניעת עיון בחומר החקירה, ככל שאלה קיימים.

34. לא למותר לציין, כי בעת שהוזמן להשמיע טיעוניו, עובר להחלטת הנציב בעניין ההשעיה, לא נעלם מן המערער המידע אותו ביקש לקבל. כפי שהוברר מכלל החומר שהיה לפנינו, וכעולה מפסק דינו של בית הדין האזורי, הובאו פרטי החשדות בפני המערער בעת שנחקר באזהרה במשטרה כ - 10 פעמים. בנוסף ובמענה לבקשתו, פירט בפניו עו"ד רוזנברג בהרחבה את החשדות המיוחסים לו, כפי שהם עולים מהחקירה[62] .

על הנסיונות שנעשו לבוא לקראת המערער במילוי בקשותיו להמצאת חומר חקירה, למדים אנו מעדותו של עו"ד רוזנברג בבית הדין האזורי, לפיה העביר את בקשתו של המערער לעיון בחומר החקירה לב"כ היועץ המשפטי לממשלה ופנייתו סורבה[63]. בטיעונו לפנינו, הוסיף בא-כח המדינה והבהיר כי הוא עצמו פנה לפרקליטת מחוז מיסוי וכלכלה בנוגע למסירת חומר חקירה למערער ונענה בשלילה ותשובה זו הניחה גם דעתו של הנציב[64].

למותר לציין שככל שהיה ברצון המערער לעיין בחומר החקירה, או בחלק ממנו, היה עליו לפנות למשטרת ישראל או לרשויות התביעה, אשר להן בדין, שיקול הדעת אם להתיר עיון בחומר החקירה אם לאו[65].

ב. נפתחה חקירה בעבירה שיש עמה "קלון"

35. למערער מיוחסים חשדות לעבירות מרמה והפרת אמונים לפי סעיף 284 לחוק העונשין. לטענת המערער, עבירה של הפרת אמונים היא "עבירת סל, רבת גוונים, המסתעפת והנשזרת בנסיבות כל מקרה ומקרה". בכך אין כדי לשנות מתכליתה של עבירה זו, עליה עמד הנשיא ברק בעניין שבס[66]: "האיסור הפלילי על הפרת אמונים בא לשמור על שלושה ערכים מוגנים. הערך הראשון הינו אמון הציבור בעובדי הציבור. הערך השני הינו טוהר המידות של פקידי הציבור. הערך השלישי הינו אינטרס הציבור, עליו מופקד עובד הציבור".

בענייננו, ולצורך בחינת הקלון שדבק בעבירה המיוחסת למערער, נמצאים הערכים המוגנים הללו מועצמים, נוכח בכירות התפקיד אליו מונה המערער והתפקידים הבכירים שביצע עובר למינויו.

משקל ניכר לשיקול אמון הציבור נוכח בכירותה של המשרה. המשרה של הממונה על הכנסות המדינה במשרד האוצר, אליה מונה המערער ובה הוא מבקש לשמש, נמנית על המשרות הבכירות ביותר בשירות המדינה בכלל, ובמשרד האוצר בפרט. כפי שקבע הנציב בהחלטתו, משרה זו מקבילה לתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי[67] שהיא "בראש הפירמידה המינהלית"[68]. וכבר נפסק כי "ככל שמעמדו של איש ציבור רם יותר כך יידרש הוא לעמוד בנורמות התנהגות מחמירות יותר".[69] דומה, כי אף המערער לא יחלוק על כך, שמעצם טיבה של המשרה ומהותה, נדרשת מידה מוגברת של אמון הציבור כלפי הממונה על הכנסות המדינה, כמו גם כלפי המערכת אליה הוא משתייך ואותה הוא מייצג. אף יש להתחשב ב"דימוי הציבורי" של המערער, המשמש כעובד מדינה בכיר מזה למעלה מעשרים שנה, ועובר למינויו לתפקיד הממונה על הכנסות המדינה, כיהן בתפקידים בכירים ברשות המיסים במשרד האוצר.

חומרת העבירה- לפי העולה מהחלטת ההשעיה של הנציב, מיוחסים למערער חשדות ל"פעילות תוך מרמה והפרת אמונים" ובהם: סיוע לנישומים עימם ערך הסכמים חריגים באופיים "לקבל אישור רשמי שמקור כספיהם לגיטימי וברור, על אף שהדבר לא נבדק"; סיוע לנישומים באמצעות ההסכמים "לבצע תכנון מס אגרסיבי שעולה לכדי תכנון מס לא לגיטימי ולמעשה לכדי ביצוע עבירה על חוקי המס"; וסיוע לנישומים, לכאורה, באמצעות עריכת ההסכמים "לבצע עבירות על פקודת מס הכנסה ביודעין" בעוד המערער "ממונה על אכיפת הפקודה עצמה".

עבירת מרמה והפרת אמונים לפי סעיף 284 לחוק העונשין תשל"ז - 1977 הינה עבירה, אשר על פי טיבה ומעצם מהותה כרוכה ב"קלון", כפי שקבע השופט ברק בעניין אייזנברג[70]: "יש להתייחס בחומרה לעבירה, שעל-פי עצם מהותה ונסיבות ביצועה פוגעת לא רק בסדר הציבורי בדרך כלל (כגון, רצח, שוד, אונס) אלא באושיות המבנה השלטוני, כגון שוחד, מרמה והפרת אמונים, עדות שקר, בידוי ראיות, שיבוש הליכי משפט. מועמד אשר ביצע עבירות אלה, והוא ממלא תפקיד בכיר בשירות המדינה, פוגע באמון של הציבור ברשות השלטונית ובשירות הציבור. הוא יתקשה להוות דוגמה ומופת לכפופים לו. הוא יתקשה לדרוש מהם את אשר נדרש מכל עובד ציבור ושהוא עצמו חילל. הוא יתקשה להקרין הגינות, אמון, יוקרה, יושר ויושרה ("אינטגריטי") כלפי הציבור הרחב. כל אלה עשויים להשפיע, במידת ודאות רבה, על מעמד השירות הציבורי, תיפקודו ומקומו בחברה דמוקרטית". דברים אלה הולמים את חומרת החשדות המיוחסים למערער.

הנסיבות המיוחדות בהן בוצעה העבירה המיוחסת למערער, הן בגדר נדבך נוסף בהתגבשות ה"קלון". לעניין חומרת נסיבות ביצוע העבירה, יש ליתן הדעת לכך, שהחלטת ההשעיה הראשונה ניתנה בשלביה המוקדמים של החקירה. עם זאת, ובהתאם לעדכונים שהתקבלו מגורמי החקירה עד לאותו מועד, פירטה הנציבות בפני המערער את הפעולות החריגות והחשדות המיוחסים לו, בנסיבות המקרה[71]. ולפיהם, חשוד המערער, כי בתפקידו כפקיד שומה גוש דן וסמנכ"ל בכיר של ראש רשות המסים, שהוא תפקיד בכיר בשירות המדינה, עשה שימוש בלתי תקין בסמכויותיו העולה לכדי עבירת הפרת אמונים. עבירה שהיא בגדר "פעולה בניגוד לכללים ולהוראות החלות על פעולותיו של עובד הציבור " אשר יש בה כדי להשפיע על פגיעה מהותית באינטרס החברתי המוגן [72].

החשדות מייחסים למערער מעשים המהווים הפרת אמונים, ולא אירוע חד פעמי. דבר העולה מפרטי החקירה, המייחסים למערער חשדות לפיהם עת כיהן כפקיד שומה גוש דן בשנים 1998, 2003-2005 ערך הסכמי שומה חריגים באופיים. אף לא חלף זמן רב ממועד ביצוע העבירות המיוחסות למערער, על פי החשד, עד למועד השעייתו והשהייתו מכניסה לתפקיד.

36. סיכומם של דברים: למערער מיוחסים חשדות לעבירות מרמה והפרת אמונים לפי סעיף 284 לחוק העונשין. הפגיעה באינטרסים המוגנים בתכליתה של עבירה זו, התבררה להיות בעלת עוצמה מוגברת, לאור בכירות המשרה אליה מונה המערער שהיא מקבילה לתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי, ונוכח התפקידים הבכירים במשרד האוצר, בהם שימש עובר למינויו. המעשים של מרמה והפרת אמונים, המיוחסים למערער, נמנים על העבירות שיש עמן פגיעה באושיות המבנה השלטוני. כל אלה בהצטברותם מגבשים את הקלון שבעבירה.

משכך הוא, נמצא, כי התמלאו שלושת התנאים המצטברים שהסעיף 47(א) לחוק שירות המדינה (משמעת).

ג. "ראיות מינהליות" מספיקות לגיבוש '"עבר פלילי" שיש בו קלון

37. לפי "כלל הראיה המנהלית" הנקוט מיני כבר בשיטתנו המשפטית, רשאית רשות שלטונית לבסס ממצא על ראיה "אשר כל אדם סביר היה רואה אותה כבעלת ערך הוכחתי והיה סומך עליה"[73]. הנתונים העובדתיים עליהם סמכה הרשות המינהלית בהחלטתה, לרבות ממצאי חקירה משטרתיים, הן בבחינת ראיות מינהליות הרלבנטיות לבחינת תקפותה של החלטת הרשות[74]. כאשר "המבחן, מבחן הוא של סבירות – קרא: מבחן השכל הישר – והדברים אמורים הן באשר לברירת הנתונים שהרשות מבקשת לסמוך עליהם עד שתגמור בדעתה ותחליט מה תעשה, הן לעניין משקלם של השיקולים המתרוצצים במערכת, שיקול שיקול ומשקלו^-שלו" [75]. כך דרך כלל, כך אף בהחלטת השעיה. וכפי שנפסק בעניין יחיאל שבח [76]: "יש לתת את הדעת לכך שהרקע להשעיה מתייחס בדרך כלל לקיומן של ראיות לכאורה. במקרים של השעיה על בסיס הגשת 'קובלנה' משמעתית או תלונה על עבירה פלילית, חומר הראיות יכול להיות מצומצם, באשר הגשת הקובלנה או התלונה נועדו לפתיחת חקירה לאיסוף חומר הראיות".

ועוד זאת. לא מן הנמנע, כי בתחילת דרכה של החקירה הפלילית, עוצמת הראיות שנאספו אין בה די, במישור הפלילי, כדי ללמד על נסיבות ביצוע עבירה שדבק בה קלון. אולם "אם ממערכת של נתונים, רשות סבירה הייתה יכולה להסיק את דבר ביצועה של עבירה פלילית – די בכך כדי לבסס 'עבר פלילי' לצורך הכרעה בסבירות המינוי. אכן, לצורך סבירות החלטתה של הרשות השלטונית הממנה, הגורם המכריע הוא ביצועם של המעשים הפליליים, המיוחסים למועמד". קרי, גם אם לא התגבשו נגד העובד ראיות בעבירות בהן הוא חשוד, לכדי כתב אישום או לכדי הרשעה, יכול ודי יהיה בראיות מינהליות כדי לבסס "עבירה פלילית" או "עבר פלילי" שיש בהם כדי לעכב מינוי למשרה, או להשעות עובד מתפקידו[77].

38. משנה תוקף לכלל הראיה המינהלית, כאשר מדברים אנו בהליך ההשעיה, אשר לא נועד לבחינת ממצאים וקביעתם בדבר אשמתו של עובד ציבור או חפותו [78]. תכליתו של הליך ההשעיה הגנה על השירות הציבורי ותדמיתו בציבור, נמצאת אף בבסיס הראיות המינהליות שבידי הנציב, עובר להחלטת ההשעיה. במסגרת זו, נסמך הנציב על הראיות המנהליות שבפניו הכוללות דיווח על נתונים עובדתיים שמקורם בממצאי החקירה הפלילית, התקדמות החקירה הפלילית וכלל נסיבות המקרה.

39. על רקע זה, נחזור ונטעים. על פי דין ובמסגרת הסמכות שבדין, אין הנציב מהווה רשות מרשויות החקירה, ואין הוא נמנה עליהן. הנציב אינו בקיא במהלכי החקירה, אין הוא אוסף את חומר הראיות או מנתח אותו, ותיק החקירה אינו ברשותו. פעולות אלה ושכמותן אינן בגדר סמכותו או תפקידו. משכך הוא, אף אין לדרוש מן הנציב להביא לידיעת הנחקר מידע, או חומר, ממהלכי החקירה. כפי ציינתי בעניין צפורה לוי[79]: "מהלכי החקירה המשטרתית נתונים, מעצם טיבם, בידי הרשויות האמונות על חקירה והעמדה לדין, קרי – המשטרה ופרקליטות המדינה. ככלל, אין הנציב נדרש לבוא בדלת אמותיה של החקירה המשטרתית ומהלכיה. לא כל שכן שאין עליו חובה להביא לידיעת נחקר – שלגביו נשקל ונבחן הליך השעיה בגין אותם חשדות שהם גם מושא החקירה – את התפתחות מהלכיה בעודה בעיצומה. שעתם של אלה תבוא בעת הגשת כתב^-אישום, אם יוגש, שבו יימצא פירוט העבירות המיוחסות למושעה. או אז רשאי המושעה – הנאשם – לקבל את חומר החקירה מהפרקליטות מתוקף הוראת סעיף 74(א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב - 1982."

ולענייננו

40. במסגרת נורמטיבית זו ועל פי כללי הראיה המינהלית, יש לבחון האם עלה בידי הנציב לבסס ממצא של קלון לצורך החלטת ההשעיה, והאם בהסתמך על התשתית הראיתית, כפי שהייתה בפניו אותה עת, התקבלה החלטת ההשעיה, כדרך שרשות סבירה הייתה מקבלת אותה. זאת, בהסתמך על המידע שקיבל הנציב מהפרקליטות ומהמשטרה לרבות "עדכונים להם שותף גם הממונה על המשמעת בנציבות שירות המדינה – באשר להתקדמות החקירה"[80]; ולאחר התייעצות שקיים עם הגורם המוסמך בפרקליטות המדינה, כבא^-כוח היועץ המשפטי לממשלה כנדרש לפי סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת).

התשובה לשאלות אלה הינה בחיוב, וטעמיה לכך הם אלה: בכירות המשרה בה אמור היה המערער לכהן, ובכירות המשרה בה כיהן בעת שביצע, לכאורה, את המעשים המיוחסים לו; החשדות בדבר "התנהלות חריגה" של המערער עת שימש כפקיד שומה ולאחר מכן בכל הקשור לעריכת הסכמי שומה מיוחדים וחריגים כאשר אף אחד מהנישומים לא היה בתחום אחריותו כפקיד ו"ההסכמים שהינם בסכומי עתק הינם חריגים ביותר באופיים"[81]; חומרת העבירות של "פעילות תוך מרמה והפרת אמונים" המיוחסות למערער, על פי נסיבות ביצוען; השלכות החקירה והחשדות המיוחסים למערער, על אמון הציבור ועל תפקודו בשירות המדינה, בד בבד עם התנהלותה של חקירה פלילית בעניינו; העובדה שהמערער "נחקר באזהרה על ידי משטרת ישראל לפחות עשר פעמים בתקופה האחרונה" עובר להליך ההשעיה "ובמהלך חקירותיו הוצגו החשדות נגדו"[82]; לפי דברי בא-כוח המערער בטיעונו לפנינו, לפחות אחד מבין שלושת תיקי השומה, בהם הוא מבקש לעיין, הוצג בפני המערער במהלך חקירתו במשטרה[83]; העדכונים שקיבל הנציב ממשטרת ישראל על התקדמות החקירה כאשר "בעניינו של המערער קוימו מספר ישיבות עדכון כאלו במשך תקופת ההשעיה הראשונה"[84]; כעולה מעדותו של עו"ד רוזנברג[85] "ב"כ היועץ המשפטי לממשלה הוא זה שבוחן את התיק המשטרתי ובוחן את הראיות בתיק וכותב לנו חוות דעת בענין. הנציב לא קובע ולא אמור לקבוע האם העובד אשם בשלב הזה או לא אשם, הוא לא בוחן את חומר הראיות. העובד מעלה טיעוניו בפני הנציב ככל שהוא חפץ, הוא יכול להעלות טיעונים לגוף האישום עצמו, נסיבות אישיות וכל מה שהוא חפץ. הטיעונים ככל שנוגעים לחומר החקירה מועברים לב"כ היועץ המשפטי לממשלה, שבוחן אותם ומעביר לנו חוות דעת בענין"; הימנעות מוּדעת של המערער ממיצוי הליך השימוע ובחירתו שלא להביא טיעוניו בכתב נגד החלטת ההשעיה; זמניות ההשעיה הראשונה, לתקופה בת שלושה חודשים במהלכה אמורה החקירה הפלילית להתקדם. בכל אלה די היה כדי לבסס את סבירות החלטת ההשעיה ואת ממצא הקלון, על פי כלל הראיה המנהלית, כפי שקבע הנציב בהחלטת ההשעיה. ומכל מקום אין ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות בית הדין בה.

ד. איזון האינטרסים

41. בעניין אלעד כהן[86] עמד השופט י' אלון על היחס בין האינטרס הציבורי ובין האינטרס הפרטי של החשוד, בציינו כך "כשהמדובר בחשד לעבירה שיש עמה קלון, על פני הדברים, יגבר משקלו של האינטרס הציבורי שבמניעת הפגיעה באמון הציבור". "ככל שסטטוס הטיפול של רשויות החוק בעניינו של נושא בתפקיד ציבורי מצוי במדרגה נמוכה יותר, כן יכבד המשקל שיש ליתן למעשה הנטען גופו"[87]. ומנגד "כשהמדובר בחשד בעבירה שאין עמה קלון (או שסיווגה טרם הוכרע), יגבר משקלו של האינטרס 'הפרטי' "[88]. איזון זה הוא פועל יוצא מכך ש"התכלית העיקרית של אמצעי המשמעת היא, כאמור, למנוע פגיעה משמעותית בתפקוד של שירות המדינה או בתדמית של שירות זה, שכן תדמית ראויה היא תנאי הכרחי לפעילות תקינה של השירות" [89]. אשר על כן, "אמת המידה המרכזית לצורך איזון זה טמונה בשאלה האם בנסיבות הענין עלול המינוי לפגוע פגיעה מהותית ועמוקה"[90] בדמות השירות הציבורי, ולהסב נזק ממשי ליחס הכבוד שהאזרח רוחש למוסדותיו.

הנה כי כן, הקלון שדבק בעבירה המיוחסת לעובד הציבור שנפתחה נגדו חקירה פלילית, הוא אשר מטה את כף המאזניים, באופן שכובד משקלו של אינטרס אמון הציבור בדמות השירות הציבורי יגבר על האינטרס של מניעת פגיעה בעובד, כתוצאה מהחלטת ההשעיה.

42. מן הכלל אל הפרט: בדין קבע בית הדין האזורי, כי "השיקול העיקרי שעל נציב שירות המדינה לשקול, בבואו להשעות עובד שנחשד בעבירה שיש עמה קלון, הוא לא אשמתו או חפותו של העובד וגם לא הענשת העובד בגין העבירות בהן הוא נחשד – אלא עליו לשקול, בראש ובראשונה את האפשרות שאמון הציבור בשירות הציבורי יפגע כתוצאה מהמשך עבודתו של אותו עובד באופן רגיל". בעניינו של המערער, אכן נלקחו בחשבון השיקולים שלהלן בהצטברותם: מהות העבירות בהן חשוד המערער, נסיבותיהן והקלון המיוחס להן; בכירות התפקיד בו שימש המערער, בעת ביצוע המעשים המיוחסים לו, והמשרה הבכירה אליה מונה עובר לפתיחה בחקירה הפלילית נגדו – כל אלה מטים את הכף לעבר האינטרס הציבורי שבמניעת הפגיעה באמון הציבור, וכנגדם פוחת כובד משקלו של אינטרס מניעת הפגיעה במערער, כתוצאה מהחלטת ההשעיה והשלכותיה.

הטיעון בדבר חלוף הזמן מאז תחילת החקירה, אין בו כדי להכריע בערעור שלפנינו, המכוון נגד החלטת ההשעיה הראשונה, שניתנה בשלבים המוקדמים

של החקירה הפלילית. למעלה מן הנדרש נציין, כי אין זה מעניינו של הערעור שלפנינו, להידרש לחלוף הזמן, ככל שמדובר בהחלטות ההשעיה הנוספות שהתקבלו בינתיים, משלא הובאו קודם לכן לבחינתו של בית הדין האזורי ולהכרעתו.

סוף דבר

43. לאור כל האמור לעיל, הגענו למסקנה כי החלטת ההשעיה הראשונה בדין יסודה. נציב שירות המדינה פעל במסגרת סמכותו כדין ועל פי דין, ולא נמצא טעם מן הטעמים המצדיקים התערבותו של בית הדין בשיקול דעת הנציב ובהחלטתו. אשר על כן, הערעור נדחה.

בתוך 30 יום מהיום ישלם המערער למשיבים סך 5,000 ש"ח הוצאות משפט.

ניתן היום כ"ו אדר א, תשס"ח (3 במרץ 2008) ויישלח לצדדים בדחיפות.

השופטת נילי ארד, השופטת ורדה וירט ליבנה, השופטת רונית רוזנפלד

נציג עובדים, מר יהודה בן הרוש, נציג מעבידים, מר משה אורן

[3] דבריו של ב"כ המערער בעמ' 13 לפרוטוקול הדיון מיום 11.10.07

[4] דב"ע נב/ 70-3 בן חיים-מדינת ישראל, פד"ע כד', 54, 61.

[5] עניין שוסהיים, סעיף 9 לפסק הדין.

[6] בג"ץ 5562/07 עו"ד דרור שוסהיים נ' השר לבטחון פנים, ניתן ביום 23.7.07 - פסק דינה של השופטת פרוקצ’יה (להלן: עניין שוסהיים).

[7] בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817 (להלן: פרשת צחי הנגבי), עמ' 836 בפסק דינו של השופט א' ריבלין.

[8] בג"ץ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי, פד"י מד(2) 485, 523.

[9] עניין שוסהיים - פסקה 10 לפסק הדין; בג"ץ 4537/96 שושן נ' ראש המטה הכללי, פד"י נ(4) 416 (1996); בג"ץ 194/93 גונן שגב נ' שר החוץ, פד"י מט(5) 57.

[10] דב"ע נד/120-3 יחיאל שבח – ראש עירית תל אביב –יפו ואח', פד"ע כו 395 (להלן: עניין שבח).

[11] עע 1132/00 צפורה לוי – נציב שירות המדינה, פד"ע לה 376, (להלן: עניין צפורה לוי), עמ' 384; עתירה לבג"ץ נדחתה: בג"ץ 5934/00 צפורה לוי – בית הדין הארצי לעבודה, ניתן ביום 24.8.00.

[12] על"ע 11744/04 עו"ד מאיר זיו נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בתל אביב, ניתן ביום 8.8.05 (להלן: עניין מאיר זיו).

[13] גביזון "עבירה שיש עמה קלון כפסול לכהונה ציבורית" משפטים א (1968) 176, 180; ה"ש 2/03 בעניין בונפיל, פ"ד נז (4) 849, 853.

[15] בג"ץ 5699/07 פלונית א' נ' היועץ המשפטי לממשלה, ניתן ביום 26.2.08 (להלן: עניין קצב) פסקה 36 לפסק דינה של הנשיאה ד' בייניש.

[16] עניין קצב, פסקה 31 לפסק דינו של השופט א' לוי.

[17] עניין אמונה, הערה 16 לעיל.

[18] בג"צ 11243/02 פייגלין ואח' נ' יושב ראש ועדת הבחירות ואח', פ"ד נז (4) 145, 161.

[19] בג"ץ 6163/92 יואל אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, (להלן: עניין אייזנברג); וראו גם: השופט ח' כהן בבג"צ 436/63 בן אהרן ואח' נ' ראש המועצה המקומית פרדסיה, בעמ' 564.

[21] ה"ש 2/03 בענין דני בונפיל, פ"ד נז(4) 849, 853.

[22] בג"ץ 5699/07 פלונית א' נ' היועץ המשפטי לממשלה, ניתן ביום 26.2.08 (להלן: עניין קצב), פסקה 31 לפסק דינו של השופט א' לוי.

[23] בג"צ 178/81 ג'אפר נ' עודה, פ"ד לו(1) 40,44.

[24] עניין קצב, פסקה 34 לפסק דינו של השופט א' לוי; וראו גם פסקה 36 לפסק דינה של הנשיאה ד' בייניש המצטרפת בהסכמה לדבריו.

[25] בג"ץ 5853/07 אמונה תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, ניתן ביום 6.12.07 (להלן: עניין אמונה); בג"ץ 5757/04 יואב הס- סגן הרמטכ"ל, האלוף דן חלוץ, פ"ד נט(6) 97 (להלן: עניין הס) - פסקה 10 לפסק דינו של השופט א' לוי; בג"צ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פד"י נא(3) 46, 65; בגץ 6163/92 יואל אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229.

[26] בג"צ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל פד"י מז(5) 404, 422 (פרשת דרעי); בג"צ 4267/93 אמיתי נ' ראש ממשלת ישראל, פד"י מז(5) 441, 467 (פרשת פנחסי).

[27] בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה אהוד אולמרט, פד"י נז(6) 817, 851 (מנוי השר צחי הנגבי).

[28] עניין אייזנברג, בעמ' 261.

[29] עש"מ 4123/95 יוסף אור נ' מדינת ישראל-נציב שירות המדינה, פ"ד מט(5) 184 (להלן: עניין יוסף אור) עמ' 191; עניין אייזנברג, שם בעמ' 267; בג"צ 7074/93, 7105, 7165, 57/94 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2) 750, 810; ע"פ 521/87 מדינת ישראל נ' עינב, פ"ד מה(1) 418, 434.

[30] עניין יוסף אור, עמ' 190-191.

[33] עניין אייזנברג, שם, פסקה 40

[34] כשירות אדם להתמנות לשר בממשלה (סעיף 6 לחוק יסוד: הממשלה); הזכות להיבחר לכנסת (סעיף 6(א) לחוק יסוד: הכנסת); מגבלות למינוי לשירות המדינה ולשירות ברשות מקומית (סעיף 46(א)(1) לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959; סעיף 120(8) לפקודת העיריות).

[35] עניין יוסף אור, עמ' 192; וראו גם: עש"מ 2699/01 גמיל חלף – מדינת ישראל-נציבות שירות המדינה, ניתן ביום 15.5.01 בפסק דינה של השופטת ד' בייניש; ע"פ 645/81 פניץ נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(3) 67, 70.

[36] על"ע 2758/97 גולדשטיין נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, ניתן ביום 28.4.98); על"ע 6/70 פלוני נ' לשכת עורכי הדין, מחוז ירושלים, פ"ד כה(1) 673, בעמ' 677 – 678

[37] עניין אייזנברג בעמ' 268; עניין אמונה – סעיף 12 לפסק דינה של השופטת ארבל

[39] עניין הס; בג"צ 5562/07 עו"ד שוסהיים נ' השר לבטחון פנים, ניתן ביום 23.7.07 (להלן: עניין שוסהיים); עש"מ 1928/00 מדינת ישראל-עמוס ברוכין, פ"ד נז(3) 694, 703.

[40] עניין יוסף אור עמ' 192.

[41] עניין מאיר זיו; בג"צ 436/66 בן אהרון נ' ראש המועצה המקומית פרדסיה, פ"ד כא (1) 561, 564; בג"צ 6163/92 אייזנברג ואח' נ' שר הבינוי והשיכון ואח', פ"ד מז (2) 229, 266; בג"צ 103/96 כהן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ (4) 314, 327; בג"צ 11243/02 פייגלין נ' יושב ראש ועדת הבחירות, פ"ד נז (4) 145, 160.

[43] עניין אייזנברג בעמ' 264; עניין אמונה.

[44] עניין יחיאל שבח עמ' 400.

[45] דב"ע לג/ 32-3 דוד יכין - מדינת ישראל, פד"ע ד' 428 (להן: עניין דוד יכין), בעמ' 433 .

[46] עניין יכין, בעמ' 434; על שיקול אמון הציבור ראו גם: ע"ע 1487/04 נציב שירות המדינה - שרה אהרון, ניתן ביום 21.11.04; וראו גם: השופט ח' כהן במאמרו "כשרותם של משרתי ציבור" משפט וממשל ב (תשנ"ד) 265.

[47] עע 151/05 חיים טולדנו – עיריית נצרת עילית, ניתן ביום 26.2.07 (להלן: עניין חיים טולדנו).

[48] בג"צ 2899/91 מדינת ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד מ"ה (5), 335, בעמ' 337, 338.

[49] עניין חיים טולדנו; וראו גם: אלישבע ברק, אילוצים כלכליים של המעביד מול זכות העובד לעבוד – האיזון הראוי, ספר מנחם גולדברג, ירושלים, תשס"ב – 2002, 224.

[50] עניין חיים טולדנו; וראו גם: רינת קיטאי, פגיעה במשרתו של אדם בשירות הציבורי בשל חשד לביצועה של עבירה פלילית, עלי משפט ב.

[51] דב"ע נד/120-3 יחיאל שבח – ראש עירית תל אביב –יפו ואח', פד"ע כו 395 סעיף 11; עניין חיים טולדנו.

[52] דב"ע מט/138-3 חיים שוורץ - עירית תל-אביב, פד"ע כא 174, 179; דב"ע נז/147-3 אברהם פרץ - יוסף כהן, פד"ע ל 346; עניין חיים טולדנו.

[53] ב"ע נו/ 16-3 ראש העיר ירושלים - יאיר מנחם, פד"ע כט 241,243; עניין חיים טולדנו.

[55] עניין קצב, פסקה 36 לפסק דינה של הנשיאה ד' בייניש.

[56] פסקה 36 לפסק דינו של השופט א' לוי בעניין קצב.

[57] תיקון מס' 11 לחוק, ס"ח תשס"ד מס' 2108.

[58] עמ' 5 לפרוטוקול הדיון מיום 11.10.07.

[59] בג"ץ 2678/07 משה קצב נ' היועץ המשפטי לממשלה, ניתן ביום 23.4.07

[60]עפ"א 16/06 ניסים סבן - מדינת ישראל, ניתן ביום 9.1.07

[61] סעיף 13 לסיכומי המדינה, עמ' 29 לפרוטוקול הדיון מיום 11.

[62] ראו והשוו: עניין צפורה לוי.

[63] עמ' 17 ועמ' 24 לפרוטוקול הדיון בבית הדין האזורי מיום 25.7.07.

[64] עמ' 29 לפרוטוקול מיום 11.10.07.

[65] הנחיות פרקליטת המדינה 14.8 – בקשה מצד גורמים שונים לעיין בחומר חקירה שבתיק המשטרה, עדכון מתאריך 1.8.02; ולשיקולים הרלבנטיים ראו גם: מדינת ישראל-נציבות המים - קלרק אבנצ'יק, ניתן ביום 28.3.07.

[66] דנ"פ 1397 מדינת ישראל – שבס, פ"ד נט(4) 385, פסקה 32 לפסק דינו של הנשיא ברק.

[67] וכן, סעיף 5 לסיכומי המדינה.

[69] עניין אמונה סעיף 14 בפסק דינה של השופטת ארבל.

[70] עניין אייזנברג, עמ' 267; הדגשות שלנו – נ.א.

[72] עניין שבס, פסקאות 26-48 ופסקה 52 לפסק דינו של הנשיא אהרן ברק.

[73] הנשיא אגרנט בבג"צ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים, בעמ' 357; עניין אייזנברג עמ' 269.

[74] בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 910.

[75]בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 910; השופט זמיר בבג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, בעמ' 425-424.

[77] וראו: בג"צ 94/62 גולד נ' שר הפנים, בעמ' 1856-1857.

[78] עניין חיים טולדנו; עניין שבח.

[79] עניין צפורה לוי, עמ' 384.

[80] סעיף 9 לסיכומי המדינה.

[81] סעיף 2 למכתב עו"ד אסף רוזנברג ממונה בכיר (משמעת) מיום 20.5.7.

[82] סעיף 2 למכתב עו"ד אסף רווזברג ממונה בכיר (משמעת) מיום .20.5.7

[83] עמ' 19-20 לפרוטוקול הדיון מיום 11.10.07.

[84] סעיף 89 לסיכומי המדינה.

[85] עמ' 12-13 לפרוטוקול הדיון מיום 25.7.07 וראו גם: עמ' 14 לפרוטוקול הדיון מיום 25.7.07.

[86] בג"ץ 06 /10238 אלעד כהן – מפכ"ל משטרת ישראל, ניתן ביום 29.7.07.

[87] השופט א' לוי, בעניין הס.

[88] ראו גם ח' כהן, "כשרותם של משרתי ציבור", משפט וממשל ב' תשנ"ד-תשנ"ה) 265; פורסם גם בספרו מבחר כתבים, קציר עשור הגבורות (בעריכת א' ברק ור' גביזון), 391.

[89] עש"מ 5282/98 מדינת ישראל-תמר כתב, פ"ד נב(5) 87, 93